Fa dos anys i mig, quan l’Ingrés Mínim vital a penes passava de l’any d’existència, fèiem aquí una primera aproximació a com havien evolucionat l’IMV i les rendes mínimes autonòmiques (RMA). Han passat quasi quatre anys des de la creació de l’IMV i, tot i que les dades encara són molt limitades i en alguns aspectes, deficients, intentem posar al dia l’anàlisi. En quina mesura ha corregit els problemes d’aquesta part de la garantia assistencial d’ingressos, i com s’han recol·locat les rendes mínimes autonòmiques com a conseqüència de la implantació de l’IMV?

L’aproximació que presentem aquí està feta a partir de les dades disponibles de perceptors i de despesa. Cal assenyalar que les dades, tant per a l’IMV com per a les RMA, presenten limitacions molt importants. Pel que fa a l’IMV, entre 2020 i 2021 es van publicar en diversos moments dades de sol·licitants, resolucions i, en dues ocasions, de llars perceptores. Malauradament, des de maig de 2021 fins a febrer de 2024, les xifres facilitades pel Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Migracions s’han limitat a les altes acumulades des de juny de 2020. És evident que es tracta d’una xifra d’escassa utilitat, que a més perd utilitat mes rere mes. El problema s’agreuja perquè, des del gener del 2022 fins al febrer del 2024, les xifres incloïen sense diferenciar els perceptors de l’IMV «renda mínima» i perceptors del CAPI (complement d’ajuda per infància), «prestació» aquesta última que pot ser percebuda per llars amb ingressos molt superiors al nivell garantit per l’IMV «renda mínima». L’AIReF (2022, 2023) ha publicat dos documents de valoració anual de l’IMV que ofereixen dades de perceptors efectius de l’IMV «renda mínima» separat del CAPI el mes desembre, però només la xifra global per a tot Espanya.

Pel que fa a les dades de les RMA, els problemes són diferents però no menys greus. L’informe de rendes mínimes d’inserció que elabora el Ministeri de Drets Socials (Direcció General de Diversitat familiar i Serveis Socials, 2021; Direcció General de Diversitat familiar i Serveis Socials, 2022; Direcció General de Diversitat familiar i Serveis Socials, 2023) recull dades facilitades per les comunitats autònomes. Aquestes dades, però, no són homogènies i en uns casos recullen perceptors a final de l’ any, en altres perceptors en algun moment de l’any i en altres concessions durant l’any. Hi ha criteris variables sobre quines prestacions es registren i la informació es publica gairebé un any després del final de cada exercici. Alguns governs autonòmics faciliten dades mensuals o trimestrals de més qualitat, però no tots i en alguns casos s’han deixat de publicar sèries que existien. Tot això fa que calgui prendre amb precaució algunes de les dades disponibles. Finalment, només disposem de dades sobre la percepció d’una, una altra o ambdues prestacions per a les dues comunitats de règim foral i només per a alguns mesos.

1. Les grans magnituds

Una primera aproximació ens mostra l’evolució global dels dos components, l’IMV i les RMA. En aquesta anàlisi exclourem, sempre que sigui possible, als «IMV per CAPI» segons la terminologia oficial, és a dir, les llars amb menors amb ingressos superiors al barem de l’IMV i inferiors a tres vegades aquest barem. D’ara endavant denominarem IMV-RM a aquesta part del programa, que inclou perceptors del CAPI quan està per sota del barem i perceben la part «principal» de l’IMV.

Llars perceptores

En termes de llars perceptores, després del lent procés d’arrencada de la segona meitat del 2020 i tot el 2021, l’IMV-RM sembla que s’ha estabilitzat al voltant dels 280 mil llars entre el 2022 i el 2023, per créixer de nou a finals del 2023 i assolir unes 376 mil llars.

Figura 1: Evolució de les altes acumulades de l’IMV i de les llars perceptors del mes (IMV-RM)

L’evolució de les llars perceptores de l’IMV i les rendes mínimes autonòmiques mostra una expansió progressiva de l’IMV fins a assolir un volum brut comparable al de les RMA. De fet, amb el creixement reiniciat el 2023 l’IMV-RM supera les RMA en conjunt. Cal prendre aquestes dades amb precaució, ja que les xifres de les RMA corresponen en ocasions als perceptors de final d’any, però en la majoria dels casos comptabilitza totes les llars que en algun moment de l’any han percebut la prestació.

Taula 1: Llars perceptores d’IMV-RM i RMAs 2020–2023

Com veurem més endavant, darrere d’aquesta evolució global hi han evolucions molt diferents entre comunitats autònomes.

Despesa

L’evolució de la despesa mensual ens ofereix un perfil una mica més precís ja que permet disposar de dades per a tots els mesos. Com es veu en la figura 2, l’IMV creix amb rapidesa fins al maig-juny de 2021, s’estabilitza i fins i tot comença a descendir a partir de juliol de 2021. A partir del 2022 la despesa mensual torna a créixer amb la incorporació del CAPI i, segons sembla, amb un increment de les llars perceptores. Al llarg del 2023 la despesa tendeix a estabilitzar-se en uns 250 milions al mes, que suposa uns 3 mil milions a l’any, la quantia pressupostada inicialment el 2020. Els mesos amb quanties molt superiors a la resta de la sèrie s’expliquen per pagaments endarrerits. Durant els primers tres anys de funcionament, l’IMV no ha arribat a gastar el pressupost assignat.

Figura 2: Evolució dels pagaments realitzats cada mes en IMV (IMV-RM i CAPI)

L’ evolució de la despesa global apunta que s’ha produït un augment significatiu de la despesa dedicada a rendes mínimes en el seu conjunt, més que duplicant l’existent abans de la creació de l’IMV. La despesa en IMV excedeix la de les RMAs a partir del 2022, tot i que cal tenir en compte que inclou la despesa del CAPI. No hi ha dades disponibles, però amb els informes publicats per al febrer del 2024, el CAPI suposava un 18% de la despesa mensual a IMV. Es pot conjecturar que els prop de 3.400 milions de despesa estimada el 2023 poden quedar en uns 2.700 milions d’IMV-RM.

Taula 2: Despesa anual en IMV-RM i RMAs 2020–2023 (en milions d’euros)

2. Les trajectòries territorials

Com hem avançat, aquesta evolució global, caracteritzada per un creixement de l’IMV fins a superar les RMA i una estabilitat d’aquestes, oculta trajectòries molt diferents entre comunitats autònomes. No hi ha una classificació en què encaixin perfectament tots els casos, però sí que hem pogut identificar tipus de trajectòries amb exemples clars.[i] Els quatre tipus de processos són els següents:

a)   Comunitats amb una renda mínima desenvolupada en les quals l’IMV tendeix a ser «absorbit» per la RMA.

b)   Comunitats amb una renda mínima significativa però una mica menys desenvolupada que les primeres, que segueixen un camí similar a aquestes però amb un paper molt més rellevant de l’IMV.

c)   Comunitats amb rendes mínimes més limitades en les quals l’IMV substitueix una RMA que tendeix a desaparèixer.

d)   Una variant del cas anterior és el de les comunitats en les quals l’IMV assoleix nivells de cobertura molt superiors als que va arribar a tenir la RMA.

Absorbir l’IMV en la renda mínima autonòmica?      

Les dues comunitats de règim foral (País Basc i Navarra) presenten alguns trets comuns rellevants. En primer lloc, ambdues disposen de rendes mínimes relativament àmplies, amb nivells d’ingressos superiors a l’IMV i un accés força garantit. Són, a més, les dues comunitats des de l’inici de l’IMV amb la previsió d’una transferència completa de la gestió de l’IMV, que es produeix el 2022–2023.

En aquestes dues comunitats l’IMV afegeix relativament poc en termes de cobertura. La RMA té un nombre de perceptors superior a l’IMV. Per a aquestes dues comunitats disposem de dades sobre perceptors d’una, una altra o ambdues prestacions que apunten, per al País Basc, a un augment global de la cobertura d’un 20%. Cal tenir en compte que això inclou casos (pocs) d’«IMV per CAPI», per la qual cosa en termes estrictes de renda mínima seria una mica menys. En termes de finançament, l’aportació de l’IMV és més significativa, ja que al voltant d’un 22% dels perceptors de la RGI també perceben l’IMV.

Figura 3: Evolució de la cobertura a Euskadi de IMV i RGI

Figura 4: Evolució de la cobertura a Navarra de IMV i RGI

Una absorció difícil?

Un segon grup el formen comunitats que tenen rendes mínimes de certa entitat, inferiors en cobertura i intensitat protectora a les dels territoris forals, però molt superiors a les de les comunitats amb RMA limitades. Les seves quanties són una mica superiors a les de l’IMV en la major part dels casos. En aquestes comunitats no s’ ha produït encara cap transferència de la gestió, tot i que ja està acordada per a Catalunya.

En aquestes comunitats el nombre de llars perceptores de l’IMV s’ acosta o supera una mica el nombre de perceptors de la RMA, però no per gaire. No disposem de dades de perceptors simultanis d’ambdues prestacions. Són comunitats en les quals, almenys en alguns casos, s’aspira al model basc-navarrès d’«absorció» de l’IMV a la RMA, però no sembla viable ara per ara. Dependrà de com evolucionin la gestió i les polítiques dels governs autonòmics. Diverses comunitat autònomes no presenten descens dels perceptors de la RMA (o en algun cas, els esperables en un context econòmic més favorable), tot i que en algunes sí que es detecten descensos una mica més grans.

Figura 5: Evolució de la cobertura a Catalunya de IMV i RGC

_{Font: Ministeri d’ Inclusió, Seguretat Social i Migracions-INSS i Informe de Rendes Mínimes d’ Inserció}

Figura 6: Evolució de la cobertura a Balears de IMV i RGC

_{Font: Ministeri d’ Inclusió, Seguretat Social i Migracions-INSS i Informe de Rendes Mínimes d’ Inserció}

Figura 7: Evolució de la cobertura a Comunitat Valenciana de IMV i RM

_{Font: Ministeri d’ Inclusió, Seguretat Social i Migracions-INSS i Informe de Rendes Mínimes d’ Inserció}

L’IMV substitueix la renda mínima autonòmica

Un tercer tipus de trajectòries es caracteritza per un procés de reducció, quan no gairebé supressió, de la RMA deixant l’ espai només a l’IMV. Es tracta, en general, de comunitats que comptaven amb rendes mínimes molt limitades, tant en cobertura com en nivell d’ingrés garantit.

En aquestes comunitats, la RMA tendeix a desaparèixer, deixant en el seu lloc l’IMV que supera la cobertura que va tenir en el seu moment de més desenvolupament la RMA. El cas més clar és el de la Comunitat de Madrid, que tenia una cobertura modesta abans de la introducció de l’IMV, tant pel seu model de gestió com per tenir una quantia molt baixa en un territori amb un cost de la vida elevat. El gener del 2020 Madrid pagava mensualment la RMI a una mica més de 22 mil llars. Quatre anys més tard, la RMI ha quedat en poc més d’un miler de llars, mentre el febrer del 2024 l’IMV-RM assolia a una mica més de 33 mil. La cobertura ha millorat, tot i que continua sent limitada, i la RMI pràcticament ha desaparegut. Amb dades disponibles més limitades, l’evolució de Castella i Lleó sembla anar en la mateixa línia.

Figura 8: Evolució de la cobertura a Comunitat de Madrid de IMV i RMI

Figura 9: Evolució de la cobertura a Castella i Lleó de IMV i RMI

L’IMV supera àmpliament la renda mínima autonòmica

L’última trajectòria que identifiquem és una similar a l’anterior, però la cobertura de l’IMV és molt superior a la que mai va arribar a tenir la RMA. Es tracta de comunitats amb cobertura del seu RMA molt limitada, en especial tractant-se de comunitats, en la seva majoria, amb nivells de pobresa superiors a les altres.

Tot i que la diferència entre aquest grup i l’anterior és de grau, hi ha casos en què es pot observar una diferència clara. Andalusia és la comunitat de majors dimensions d’aquest grup. El 2020 la RM va assolir les gairebé 34 mil llars, tot i que aquesta xifra sembla lleugerament inflada pel sistema de còmput. Aquesta xifra ha caigut per sota dels 15 mil, mentre l’IMV-RM arribava el febrer del 2024 a gairebé 112 mil llars, entre 3 i 4 vegades el volum de la RMA (depenent de l’any que es prengui com a referència). Castella-La Manxa té una evolució similar. Ceuta i Melilla, tot i que difícils de comparar per les seves dimensions i peculiaritats, presenten la versió més extrema d’aquesta trajectòria.

Figura 10: Evolució de la cobertura a Andalusia de IMV i RMI

Figura 11: Evolució de la cobertura a Castella La-Manxa de IMV i RMI

Figura 12: Evolució de la cobertura a Ceuta de IMV i RMI

Conclusió

Com a balanç provisional, amb les dades incompletes i imperfectes que estan disponibles, es pot afirmar que el projecte de l’IMV tal com es va aprovar entre 2020 i 2021, concebut com una renda mínima estatal de base sobre la qual afegir la protecció autonòmica, s’ha desenvolupat de forma desigual entre territoris. Les explicacions poden ser moltes, però cal assenyalar la combinació de les dificultats tècniques d’integració de les prestacions, els problemes de posada en marxa de l’IMV i les diverses visions i voluntats polítiques de les nombroses i diverses administracions implicades.

Hi ha una sèrie d’ elements que es poden destacar:

1.   Vist en conjunt, i a falta de dades de les RMA per a l’any 2023, la creació de l’IMV, en termes agregats, ha arribat a afegir entre 2.500 i 3.000 milions d’euros als aproximadament 1.700 milions de despesa de les RMA existents. És possible que les dades del 2023 mostrin un descens de la despesa autonòmica, però cal assenyalar que el gruix de la despesa el fan comunitats que mantenen la seva RM, mentre les que retallen molt la seva contribució ja gastaven poc abans. En termes de perceptors és més difícil fer una estimació, però la forta presència de l’IMV en comunitats amb més pobresa i rendes mínimes menys desenvolupades suggereix que l’augment global de cobertura és significatiu.

2.   L’encaix entre IMV i RMA seguint la lògica del seu disseny (tendencialment una sola prestació amb dos components) ha estat molt més problemàtic. Ha funcionat millor, no sense problemes, en les comunitats forals, amb rendes mínimes altes i desenvolupades, transferència de la gestió i una voluntat política de presentar la renda mínima com una única prestació amb un tram estatal. Ha funcionat pitjor en les comunitats que aspiren a aquest model amb menys mitjans i/o compromís polític. I s’ha «resolt» amb la sortida d’escena de les RMA en comunitats amb voluntat política baixa o nul·la de mantenir-la, i en les quals l’IMV ha superat el que en els seus millors moments havia arribat a representar la RMA.

3.   L’expansió de l’IMV, sobretot en les comunitats més pobres, i el manteniment i en alguns casos expansió de la RMA en les comunitats amb menor pobresa han corregit la distorsió de l’antic conjunt de RMA, molt escorat cap a les comunitats amb menor pobresa. Això sembla haver reduït la desigualtat de protecció assistencial entre territoris, encara que sigui a costa d’un esforç comparativament més gran de les comunitats més riques. Aquesta és una qüestió delicada i que requereix de l’ anàlisi del conjunt de les prestacions assistencials de garantia d’ingressos, que també presenten un perfil particular.

Referències

AIReF. (2022). Ingreso Mínimo Vital. 1ª opinión. Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. https://www.airef.es/wp-content/uploads/2022/07/OPINION/Primera_Opinión_IMV-D.pdf

AIReF. (2023). Ingreso Mínimo Vital. 2ª opinión. Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. https://www.airef.es/wp-content/uploads/2023/06/IMV/230615.-Opinión.-Segunda-Opinión-IMV_AIReF.pdf

Dirección General de Diversidad familiar y Servicios Sociales. (2021). El Sistema Público de Servicios Sociales. Informe de Rentas Mínimas de Inserción. Año 2020. Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad. https://www.mdsocialesa2030.gob.es/derechos-sociales/servicios-sociales/r-minimas/informe-rentas-min-inser-2020.pdf

Dirección General de Diversidad familiar y Servicios Sociales. (2022). El Sistema Público de Servicios Sociales. Informe de Rentas Mínimas de Inserción. Año 2021. Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad. https://www.mdsocialesa2030.gob.es/derechos-sociales/servicios-sociales/r-minimas/R_M_I_2021.pdf

Dirección General de Diversidad familiar y Servicios Sociales. (2023). El Sistema Público de Servicios Sociales. Informe de Rentas Mínimas de Inserción. Año 2022. Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad. https://www.mdsocialesa2030.gob.es/derechos-sociales/servicios-sociales/r-minimas/InformeRRMM_22.pdf

---

[i]   A les gràfiques, hem utilitzat quan ha estat possible el nombre de perceptors de cada mes (o al final de cada trimestre, en una comunitat). Aquesta dada està representada per petits cercles blaus connectats. Els triangles blaus representen la xifra facilitada a l’informe de rendes mínimes. Com es pot beure, en uns casos concideixen i en altres no.

Aquest treball ha estat realitzat en el marc del projecte de recerca INCOME-INN (PID2019-104801RB-I00)