La consideració jurídica de les ajudes d’urgència social locals (a partir d’ara prestacions en ares del rigor conceptual) com a prestacions o subvencions no és un assumpte exempt de controvèrsia. Tampoc es manté al marge del debat polític que acabarà determinant quina és la consideració legal que tenen o quines són les vies de reforma possibles.

Aquestes tipus de prestacions s’han convertit en el cap de turc de la necessitat de demostrar que es fa un control ferri tant de la despesa pública dels ens locals, com del control social de les persones que en fan la sol·licitud. Gratuïtament, les corporacions locals i els pobres són objecte de sospita com si tinguessin les mans foradades en un món on reben només una part minsa del pastís.

Que les prestacions d’urgència social siguin considerades subvencions no surt gratis ni a les persones en situació de carència material ni als ens locals. Exclouen els que més necessitat en tenen: persones sense permís de residència o que tinguin deutes amb les Administracions Públiques. Obliga a una tramitació onerosa tant a les persones beneficiàries com als ens locals: justificació múltiple de requeriments en la sol·licitud i justificació de l’aplicació de la “subvenció” amb mil de tiquets i factures. Finalment afecta els principis i valors de la mateixa política creant un model dependent i clientelar lluny d’una concepció basada en drets i en la redistribució.

L’anàlisi dels principals aspectes polítics en discussió té sempre el mateix fil conductor, el control. L’aplicació del procediment administratiu derivat de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions i altres requeriments com l’obligatorietat de comunicació a la Base de dades nacional de subvencions són les eines necessàries que analitzarem en aquest article.

L’últim element central d’aquest debat rau en les interpretacions jurídiques i el poder exercit per part d’alguns dels gestors públics de les prestacions d’urgència social. Aquests gestors defensen la literalitat enlloc de la interpretació de les paraules “atenent fonamentalment a l’esperit i finalitat de les mateixes”, i això fa que més que una mera controvèrsia jurídica esdevingui una imposició de la via subvencional amb greus conseqüències socials i amb una clara intencionalitat política.

Les engrunes del pastís

Les prestacions d’urgència social van suposar, l’any 2022 a Catalunya, una despesa de 71.469.440,19 € amb un total de 429.407 persones beneficiàries (Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 (2023). És a dir 166,44 € per persona. Dit suaument una engruna del pastís amb un cost de tramitació i gestió molt car.

Però per posar en relació la part local de les polítiques de garantia d’ingressos amb el total del pastís que com a societat estem disposats a compartir res millor que mirar aquest quadre (Aguilar-Hendrickson, 2023): 

La part de les prestacions locals és el petit quadre vermell a la part esquerra inferior. Minúscul en comparació a les grans inversions incondicionades en solidaritat de les prestacions contributives. Com els més de 23.000 M€ destinats a jubilació i viduïtat. O també lluny del 429 M€ o 114 M€ destinats a la Renda Garantida de Ciutadania o Ingrés Mínim Vital, respectivament.

I de totes aquestes prestacions, les úniques considerades subvencions i subjectes al control administratiu de l’ús de la prestació són les locals. Tanta despesa per a tant poca ajuda només pot tenir una causa ideològica.

Què és i què no és una subvenció i per què és important

La regulació general de què és (i què no) una subvenció es troba, com ja s’ha dit, a la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions. És subvenció qualsevol pagament de diners que faci l’administració que:

a) es faci sense contraprestació directa

b) estigui subjecte al compliment d’un determinat objectiu, l’execució d’un projecte, la realització d’una activitat, l’adopció d’un comportament singular, ja efectuats o per efectuar, o la concurrència d’una situació, i el beneficiari ha de complir les obligacions materials i formals que s’hagin establert.

c) es faci per un projecte, acció, conducta o situació que tingui per objecte el foment d’una activitat d’utilitat pública o interès social o de promoció d’una finalitat pública.

El punt a) exclou de les subvencions els salaris públics i els pagaments a proveïdors. La resta de la definició genèrica seria aplicable a les pensions, prestacions per desocupació i altres prestacions socials, però la mateixa llei exclou explícitament les prestacions contributives i no contributives de la Seguretat Social i de classes passives, les del Fons de Garantia Salarial i una sèrie de prestacions assistencials concretes (per a espanyols residents a l’estranger, per a persones amb discapacitat, amb VIH, víctimes de violència sexual, síndrome tòxic i altres). 

Aquestes excepcions no esmenten les prestacions dels serveis socials o d’assistència social, però una part important d’aquestes han estat eximides del caràcter de subvenció en moltes comunitats, mitjançant lleis pròpies de subvencions, les lleis de serveis socials o les de prestacions d’urgència social, com és el cas de Catalunya.

Que un ajut econòmic per situacions de pobresa o de necessitat econòmica sigui una subvenció és font de problemes per dues raons principals. Per una banda, la despesa que fa la persona que rep l’ajut s’ha de justificar documentalment amb detall (rebuts o factures de cada euro gastat), amb el cost de gestió que suposa pel ciutadà i per l’administració. En segon lloc, perquè no poden percebre subvencions les persones que no estiguin al corrent de les seves obligacions tributàries i de Seguretat Social. Això vol dir que qui tingui pendent alguna cotització d’autònom, o l’IBI o l’impost de circulació, per exemple, no pot rebre cap subvenció. Sembla evident que aquestes situacions no son infreqüents entre les persones que passen per situacions econòmiques difícils.

Viure dignament com a bé subvencionable

Hem vist al punt anterior que la definició de subvenció va lligada a un objectiu i que aquest tingui la consideració de promoció de bé públic. Veiem si és aplicable a les prestacions d’urgència social.

Un ajut o lliurament dinerari per ser considerat subvenció cal que estigui lligat al compliment d’una condició. En el cas de les prestacions d’urgència social es pretén que sigui, probablement, “l’adopció d’un comportament singular” o “la concurrència d’una situació”. Certament si només ens centrem en la literalitat del text podríem pensar que si els serveis socials donen una prestació és davant la concurrència d’una situació de pobresa. I també, a algunes interpretacions de la intervenció i del pensament social majoritari, a l’adopció de comportaments socialment acceptables com no beure alcohol o acceptar qualsevol feina explotadora i mal pagada.

El primer problema d’aquesta interpretació és que xoca amb el requisit de la conducta o situació “tingui per objecte el foment d’una utilitat pública (…)”. Començant pel més senzill, és difícil (o pervers segons com es miri) veure quina utilitat pública té que les persones beneficiàries de les prestacions siguin pobres. Segurament el manteniment i reproducció de la pobresa sigui útil pel manteniment del sistema socio-econòmic actual, però és dubtós que sigui la motivació explicita de la defensa de les ajudes de caràcter subvencional. 

El segon problema és que si acceptem que la prestació d’urgència social és una subvenció estem acceptant com a “utilitat pública” obligar com a contraprestació que el comportament dels pobres sigui segons uns paràmetres socialment acceptables. És a dir entrem de ple en el camp del control social. Es pot pensar que és una interpretació exagerada però és socialment hegemònica. I no només en els discursos a peu de carrer. Un exemple, sorprenent i indignant a la vegada, és la condicionalitat del Programa estatal FSE+ de asistencia material básica (BÁSICO) que té com objecte proporcionar a les persones en situació de carència material d’una targeta per a l’adquisició de béns de primera necessitat (com aliments o productes d’higiene) però que exclou “Todo tipo de bebidas y refrescos que contengan gas, azúcar o productos sustitutivos; bebidas alcohólicas de todo tipo; Productos dietéticos; Bollería y chucherías; Agua embotellada, salvo en circunstancias en que no se pueda acceder al agua potable; Productos elaborados, a excepción de legumbre precocida y conservas.”. 

La qüestió principal és si és acceptable que el control social es circumscrigui només als més pobres d’entre els pobres i que, per tant, cal l’eina administrativa de la subvenció per aquest control. Recordem que al gràfic de l’apartat anterior la resta de prestacions del sistema de garantia d’ingressos no tenen aquest tipus de control. El que finalment fem és considerar com a normal no controlar la compra del paquet de tabac del jubilat i si fer-ho amb el pastisset del berenar del nen pobre.

Des del punt de vista de política de garantia d’ingressos, la consideració de la prestació d’urgència social local com a subvenció no és coherent amb el seu objecte i és injusta en relació a altres prestacions.

La batalla de la legalitat

A Catalunya, les prestacions d’urgència social estan regulades a l’article 30 de la Llei 13/2006, de 27 de juliol, de prestacions socials de caràcter econòmic on “no tenen la consideració d’ajut ni de subvenció, per raó de llur naturalesa jurídica, llur objecte i llur finalitat”. Debat acabat i post finalitzat, no són subvencions.

Però, i la sentència del Tribunal Constitucional relativa a la llei de prestacions socials de l’Aragó?. Si a l’Aragó van declarar nul·la i inconstitucional la llei per dir que totes les prestacions no eren subvencions, a Catalunya també. Amb aquesta interpretació que també fan els defensors de la literalitat en l’aplicació de la norma fan esclatar el medidor de les contradiccions.

Primer, no s’ha plantejat cap qüestió d’inconstitucionalitat contra la Llei 13/2006 catalana i per tant és plenament vigent. Argumentar la no aplicabilitat dels preceptes de la llei en base a una futura interpretació de la jurisprudència dels TC a un conflicte que no s’ha plantejat és posar-se la vena abans de la ferida. I com a mínim un exercici de poder coercitiu de poca base legal.

Segon, cal llegir la sentència i no quedar-se només amb el dictamen. Al fonaments jurídics no atribueix a totes i cadascuna de les prestacions el caràcter de subvenció, al contrari, permet que la regulació específica de cadascuna motivi si la seva naturalesa jurídica és la de les subvencions o no, aspecte que considera el TC que “no rebasa los límites de la legalidad ordinaria” (Aguado et al, 2022).

Per tant les normes autonòmiques i locals poden determinar la naturalesa no subvencional de les seves prestacions sempre i quan argumentin la seva finalitat i que aquesta no estigui recollida a la llei 28/2003 de subvencions.

I aquí tornem al litigi sobre l’afectació que ja ha sortit a l’apartat anterior. La prestació d’urgència social està afectada a una finalitat d’interès públic o no? Cal recordar que hem d’analitzar la situació finançada de les persones beneficiàries (la carència de recursos econòmics per a una vida digne) i és discutible (per dir-ho suaument) pensar que aquesta situació fomenti una activitat pública o promocioni una finalitat pública.

També es por interpretar que sigui el mateix fet de subvencionar les persones en situació de pobresa material que tingui una finalitat d’interès públic (reduir la pobresa). Obvi. Però és un cert contrasentit imposar les obligacions públiques i socials a la part afectada per la situació de carència. Sembla una projecció del deures socials en les víctimes del sistema.

Per altra part aquesta interpretació és, una altre vegada, un greuge comparatiu amb la consideració prestacional de la resta d’ajudes del sistema de garantia d’ingressos. Aquestes es consideren una prestació incondicionada en funció dels principis al servei del dret a la vida i la dignitat humana, drets fonamentals reconeguts a l’article 15 CE i a l’article 10 CE.

El reconeixement de la dignitat humana es troba recollida, també, en diversos textos internacionals, com l’article primer de la Declaració Universal dels Drets Humans, i pel seu caràcter especialment vinculant podem assenyalar l’article primer de la Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea, segons la qual, “La dignitat humana és inviolable. Serà respectada y protegida.” L’article 34 del mateix text assenyala que la Unió reconeix el dret als ajuts socials per garantir una existència digna a tots aquells que no disposin de recursos suficients.

Si les prestacions d’urgència social tenen como finalitat la vida digna de les persones en situació de carència material difícilment poden ser considerades una subvenció per al foment i promoció d’una utilitat pública.

Però cal comunicar les prestacions d’urgència social a la Base de dades nacional de subvencions ergo són subvencions.

L´únic lloc on diu això és al document FAQ BDNS y SNPSAP 150+ Respuestas a Preguntas Frecuentes on simplement diu que ho són, sense cap argument jurídic. En el mateix apartat del document també s’afirma que les rendes mínimes autonòmiques també són subvencions desenvolupant l’argument que tota ajuda de caire assistencial i fora del Sistema de la Seguretat Social és una subvenció. Curiosa i perillosa interpretació dins del paradigma de la literalitat que ja s’ha esmentat anteriorment.

En els debats que es donen a nivell local sobre aquest tema sempre surt l’animal mitològic de la “Instrucció de la Intervenció General de l’Estat” que determina que son subvencions però no hi ha constància de la seva existència.

En tot cas és peculiar que als ens locals els encarregats de decidir si es comunica o no a la BDNS les prestacions d’urgència social facin més cas a FAQs i instruccions que a la mateixa llei catalana.

I no és que no hi hagi un instrument per a garantir la informació pública i transparència d’aquestes prestacions. Des de l’any 2018 hi ha la Targeta Social Digital que és un sistema d’informació creat per la disposició addicional centèsima quaranta-unena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2018, destinat a millorar i coordinar les polítiques de protecció social impulsades per les diferents administracions públiques.

Aquest sistema d’informació recull les prestacions socials públiques que reben els ciutadans gestionades per l’Administració General de l’Estat, les Comunitats Autònomes, les entitats locals i altres entitats. I és a aquest sistema on s’haurien de comunicar les prestacions d’urgència social locals.

La realitat és que, malgrat tots els arguments exposats, la batalla de la legalitat es decanta per les interpretacions literals de la norma i l’aplicació acrítica de les instruccions i FAQ’s. L’anàlisi de la situació social i l’avaluació de la gestió de les prestacions no fan moure ni una mica la situació.

La solució política

Donada aquesta situació la solució política sembla la única viable per superar les greus conseqüències de considerar subvencions les prestacions d’urgència social.

En aquesta solució política es troba a faltar una acció decidida i contundent de la Generalitat de Catalunya en defensa de la legislació pròpia catalana i en defensa de les polítiques socials locals i dels Serveis Socials Bàsics.

La realitat és que una part dels gestors públics de les corporacions locals s’estan negant a aplicar la legislació catalana i ningú no surt a defensar-la. Tampoc no es veu cap iniciativa de conflicte amb les interpretacions d’alguns dels organismes estatals. 

Seria desitjable que el Departament de Drets Socials tingués entre les seves prioritats defensar que les prestacions d’urgència socials no són subvencions i ho fes amb totes les armes legals i polítiques que tingués a les seves mans.

També hi ha una via d’aquesta solució política possible a nivell estat i passa per implementar l’acord entre PSOE i Sumar per a un govern de coalició que diu: “Aprobaremos una  Ley de Garantía de la Igualdad  de Acceso a los Servicios  Sociales, que  declare estos servicios públicos como esenciales y promueva su universalización efectiva. Además, las ayudas de emergencia social estarán exceptuadas de la Ley de Subvenciones”.

És un canvi legislatiu relativament senzill i que hauria de ser prioritari per a les forces polítiques al Congrés dels Diputats i més per als Governs de l’Estat i de Catalunya.

Referències

Aguado, V et al. (2022). La regulació jurídica de les prestacions econòmiques socials. [Diapositives de PowerPoint]. Diputació de Barcelona.

https://www.diba.cat/documents/329519160/329986452/Presentaci%C3%B3+sessi%C3%B3+t%C3%A8cnica+prestacions+econ%C3%B2miques+socials.pdf/b4423509-27e1-bb50-c02e-cbf71353a8b9?t=1680691616761

Aguilar-Hendrickson, M (2023). Els sistemes de garantia d’ingressos a Catalunya. ECAS. Entitats Catalanes d’Acció Social. Recuperat de: 

https://acciosocial.org/wp-content/uploads/2023/11/garantia-ingressos_recerca_FINAL-DIGITAL.pdf

MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES, CONSUMO Y AGENDA 2030 (2023). Informe de Rentas Mínimas de Inserción En España 2022. Recuperat de:

https://www.mdsocialesa2030.gob.es/derechos-sociales/servicios-sociales/r-minimas/InformeRRMM_22.pdf