Comentari publicat a Hungry Grass sobre l’article de Sara de la Rica i Lucía Gorjón i al fil complementari de Manuel Aguilar Hendrickson.

La intenció d’aquest text és aportar algunes idees al debat introduït en el recent article de Sara de la Rica i Lucía Gorjón (Els sistemes de renda mínima a debat), especialment en relació amb les molt interessants aportacions complementàries de Manuel Aguilar. Resumeixo aquestes idees a continuació:

1. En el fil en el qual comenta l’article de Sara de la Rica i Lucía Gorjón, Manuel Aguilar sosté que no és possible construir un mecanisme de renda mínima decent a Espanya només des de la iniciativa autonòmica.

Comparteixo aquesta apreciació i, per aquesta raó, sempre he defensat la necessitat d’un sistema integrat de garantia d’ingressos amb la intervenció tant de la Seguretat Social estatal com de l’Assistència Social autonòmica. És cert, d’altra banda, que els més de trenta anys d’experiència de la política autonòmica en aquesta matèria han mostrat les limitacions existents en tractar de resoldre el problema de la pobresa en exclusiva a través de les prestacions de les comunitats autònomes.

En realitat, les rendes mínimes autonòmiques mai van pretendre ser una solució en si mateixes i sempre es van impulsar des d’una lògica d’integració amb les prestacions generals de l’Estat.

2. No és la meva intenció determinar, ni tan sols condicionar, la forma concreta que hagi de prendre la política de garantia d’ingressos de l’Estat. Em limito a assenyalar que considero racional el model proposat per Manuel Aguilar per a l’actuació de la Seguretat Social.

Es tracta d’un model que gira, en allò fonamental, al voltant de dues idees bàsiques. La primera és la conveniència de consolidar un sistema suficient (i universal) de prestacions per fills i filles a càrrec que permeti deslligar a aquest col·lectiu de l’actuació autonòmica. La segona és la proposta de reforma de la Renda Activa d’Inserció i d’altres subsidis assistencials de desocupació per conformar al voltant d’ells un veritable programa de renda mínima estatal (que tractés d’obrir-se en certa forma a la població treballadora amb baixos ingressos). El plantejament implica, en paral·lel, un ajust de la normativa fiscal perquè el seu model de deduccions sigui funcional amb la lògica general de sistema de protecció social.

Més enllà de possibles matisos, es tracta d’un plantejament estratègic intel·ligent i que resulta potencialment viable.

3. No discrepo, per tant, de la visió (crec que dominant a Espanya) sobre les rendes mínimes autonòmiques perquè negui la idea que aquestes polítiques han estat insuficients en la major part de les comunitats autònomes. Tampoc perquè posi en dubte la necessària acció de la Seguretat Social de l’Estat.

Em sembla necessari assenyalar, però, que més de quaranta anys de democràcia post-franquista a Espanya permeten també insistir en un altre fet fonamental: la incapacitat demostrada per l’Administració General de l’Estat per abordar el problema de les formes més greus de pobresa a Espanya, com a mínim en les grans zones urbanes en què es concentra la major part de la població. Una incapacitat que, en gran mesura, respon a una intenció més profunda. En aquest sentit, no crec que (almenys fins ara) l’Administració General de l’Estat s’hagi plantejat seriosament resoldre la qüestió essencial de la pobresa per la via d’un programa efectiu de renda mínima o similar.

Defenso, per això,  la necessitat de tenir en compte des de l’Estat dos principis bàsics: el primer, el d’una certa humilitat en l’aproximació a aquesta qüestió. El que l’Administració General de l’Estat ha de demostrar amb la seva actuació futura no és que la seva intervenció sigui imprescindible per a superar la “incapacitat” de les comunitats autònomes amb les seves rendes mínimes. La seva tasca essencial, per contra, és demostrar que té un projecte sòlid i eficaç d’intervenció en matèria de garantia d’ingressos. I aquí crec que és encara erroni donar per suposada una plena voluntat i capacitat de resolució de el problema per part de l’Estat.

El segon principi és el d’optimització. No es tracta, en defensar la necessitat d’un compromís estatal efectiu, de reconvertir el model d’intervenció de manera que les diferents competències relacionades amb la garantia d’ingressos passin a l’Estat. Allò important és buscar el màxim i efectiu resultat en el tipus d’intervenció desenvolupada fins ara per les comunitats autònomes i la que podria desenvolupar-se en el futur des del Govern d’Espanya.

Això requereix mantenir el model de divisió constitucional de competències entre Seguretat Social i Assistència Social. O, per dir-ho d’una altra manera, no entorpir ni ficar-se en el que la Constitució espanyola permet: és a dir, l’acció subsidiària i complementària de les comunitats autònomes en matèria de rendes mínimes. La Constitució no només facilita la intervenció autonòmica en el marc de l’Assistència Social sinó que en cap cas permet una interpretació limitada de la mateixa. Ni el seu paper es limita l’atenció exclusiva als col·lectius definits de forma eufemística com “exclosos socials”, ni la seva acció és incompatible amb orientacions basades en la consolidació de veritables drets subjectius per a les persones.

La política de garantia d’ingressos a Espanya s’ha vist condicionada per la no acceptació pràctica del principi de subsidiarietat de les rendes mínimes autonòmiques, així com per la inexistència d’un model de finançament associat que permetés un funcionament normalitzat d’aquestes prestacions en la major part de les comunitats autònomes.

És possible, sens dubte, defensar un model de garantia d’ingressos que no pivoti, encara que fos com a element complementari, al voltant de les rendes mínimes autonòmiques. Però tan raonable seria pensar en un model que les pogués integrar funcionalment, al menys com sol assenyalar Manuel Aguilar, com a mecanisme d’ajust funcional en comunitats urbanes amb major nivell de preus.

En tot cas, la temptació de liquidar el sistema de rendes mínimes autonòmiques com a part de el model de protecció general, especialment a les comunitats autònomes on han tingut un impacte important, seria una proposta arriscada que podria tenir conseqüències molt negatives per a la població més desfavorida . Ens enfrontem a un sistema de protecció de la Seguretat Social que resulta notablement insuficient i inadaptat davant les diverses problemàtiques socials existents. I és precisament per suplir aquesta limitació pel que van sorgir les rendes mínimes autonòmiques.

Convindria, per tant, delimitar els mecanismes que permetessin configurar l’accés als sistemes de mínims no contributius estatals i autonòmics dins d’una política realment integrada de garantia d’ingressos. Per a això, caldria superar les situacions d’incompatibilitat teòrica (i pràctica) entre les prestacions de l’Administració General de l’Estat i les autonòmiques. Aquest tipus d’incompatibilitats no té una altra lògica de situar les rendes mínimes autonòmiques a el marge de el sistema, en contradicció amb la pròpia lògica de repartiment competencial que estableix la Constitució.

4. És important assenyalar igualment que la lògica de les prestacions autonòmiques és diferent de la que hauria d’inspirar el disseny de les prestacions individuals de la Seguretat Social. En aquest últim cas, la protecció prevista s’hauria d’orientar a garantir recursos personals a totes les persones en situació de necessitat. Es tractaria de consolidar una forma de protecció individual davant el risc a cobrir, preferentment al marge dels recursos de la unitat familiar o de la unitat de convivència.

El paper de les rendes mínimes autonòmiques, en canvi, és garantir una protecció adequada en cas d’insuficiència de les prestacions de la Seguretat Social, una vegada considerades les necessitats del conjunt de les persones que conformen la unitat de convivència.

Com és obvi, això implica acceptar el paper de les rendes mínimes autonòmiques com a última prestació de garantia d’ingressos. No es tractaria d’assignar-los un paper preferent en el sistema de protecció, paper que cal reservar a el sistema de Seguretat Social, però sí acceptar la seva intervenció com a última xarxa de protecció assistencial.

Aquest plantejament implica una valoració positiva de l’impacte que ha suposat la introducció de el sistema de rendes mínimes a Espanya, com a mínim en algunes comunitats autònomes. A Euskadi, per exemple, enmig de la greu crisi financera de l’Administració central, des de principis d’aquesta dècada i fins avui, el conjunt de prestacions autonòmiques ha constituït la via fonamental de protecció als col·lectius més desfavorits.

Es tracta però d’una conclusió que no és compartida de forma universal a Espanya, per molt que això no s’explicita sempre amb total claredat. Potser l’aspecte més cridaner del debat dels últims anys sobre la política de garantia d’ingressos sigui precisament la negació creixent d’aquesta dimensió positiva de les rendes mínimes. I amb això, especialment de cara a la reforma de el model de garantia d’ingressos a Espanya, d’un possible paper per a elles en el futur de la protecció social al nostre país.

5. Res del que assenyala el punt anterior té cap relació, de forma específica pel que fa a l’acció econòmica prestacional, amb la redefinició del model de serveis socials. Si alguna cosa hem après de la discussió de les últimes dècades és que les polítiques de garantia d’ingressos no s’haurien de barrejar ni juxtaposar amb les intervencions dels serveis socials. No es tracta de negar que, funcionalment, la mateixa unitat política-administrativa pogués desenvolupar dos tipus d’intervenció sinó que es tractaria simplement d’assenyalar que, en tot cas, la gestió de l’àrea de serveis socials i la de les rendes mínimes hauria de diferenciar-se i separar-se de forma molt clara.

Sens dubte, els serveis socials sí que tenen un paper essencial de complir en matèria d’inclusió social. Així, en la mesura que es pogués vincular d’alguna manera el dret a una garantia d’ingressos amb l’estratègia orientada a fer efectiu el dret a la inclusió social, seria necessari comptar amb el suport directe dels serveis socials.

El mateix es pot assenyalar respecte a la necessitat de fer efectiu el dret a la inserció laboral o el dret a la feina, objectiu central de l’acció dels serveis d’ocupació. Aquesta funció pot, o no, vincular-se a l’aplicació de les polítiques de garantia d’ingressos però en cap cas hauria de juxtaposar amb els processos de gestió de les prestacions. Aquests s’han de desenvolupar de forma autònoma, es vinculin o no als serveis d’ocupació o als serveis socials.

Les polítiques d’inclusió social i laboral s’han de coordinar, sens dubte. I aquí encara queda pendent de definir la forma en què cal actuar per avançar en aquesta direcció; o el mateix model de col·laboració que s’ha d’establir entre serveis d’ocupació, serveis socials i altres sistemes relacionats, com sanitat, educació, habitatge, etc. És poc el que s’ha avançat en aquest camí, i són molts els vaivens observats en el debat al respecte.

6. En la dimensió associada als serveis d’ocupació, em sembla igualment necessari distingir entre polítiques d’activació i polítiques d’inclusió o inserció laboral.

El fonament d’aquesta distinció entre activació i inclusió o inserció laboral és separar en allò conceptual, i també probablement en la dimensió organitzativa, les diferents actuacions a impulsar: d’una banda, aquelles que busquen garantir que les persones en edat laboral estiguin disponibles per treballar i es mantinguin actives en la recerca de feina (el que la Constitució defineix com el deure de treballar); i, per una altra, i principalment, les que se centren en els serveis, programes o actuacions que les diferents administracions han d’impulsar per oferir mecanismes efectius de suport a la inclusió de les persones, en particular en l’àmbit laboral.

Mentre la primera dimensió necessàriament s’enfronta a la qüestió de regular els aspectes vinculats a les obligacions de les persones que percebin les prestacions estatals o autonòmiques (amb potencials implicacions sancionadores), la segona se centra de manera primordial en garantir el dret d’aquestes persones a un suport efectiu per a la inserció laboral.

Enteses com a mecanismes orientats a estimular l’accés d’una població desocupada i potencialment reticent a sortir de la inactivitat o la desocupació, les polítiques d’activació no haurien de contemplar-se com la prioritat d’actuació dels serveis d’ocupació. En la societat actual, la quasi totalitat de la població en edat activa, i no ocupada, és conscient de la impossibilitat d’arribar a alts nivells de benestar sense l’accés a una feina prou remunerada, en general a temps complet.

Per aquesta raó, el veritable repte és oferir a una població en general activada la possibilitat real d’inserir-se en una feina d’aquest tipus. I, com passa amb els serveis socials pel que fa a la inclusió social, aquí és on els actuals serveis d’ocupació, especialment en temps de crisi, semblen no tenir dissenys, programes i mitjans suficients per a una intervenció adequada. És possible però, com assenyalen Sara de la Rica i Lucía Gorjón, que tinguem encara molt per aprendre de les diferents experiències europees.

En un context com l’assenyalat, part de l’èxit d’Euskadi a reduir en els últims anys el seu volum de població beneficiària de la RGI es vincula -encara més que a les polítiques de formació i de readaptació professional- a la gestió selectiva de les ofertes de ocupació en benefici d’aquest tipus de població, un mecanisme que es relaciona directament amb les polítiques d’inserció laboral de les que parlo.

Sens dubte, en el cas basc és igualment rellevant el sistema de bonificació a l’ocupació que fa possible que l’accés a la feina suposi un nivell superior d’ingressos en cas de participació laboral (en comparació amb el nivell d’ingressos garantit per la prestació de renda mínima ). Un gran error de la reforma de 2008, però, va ser introduir límits temporals en l’aplicació d’aquesta bonificació.

Una de les raons per les quals aquesta limitació no ha impedit el bon funcionament de el sistema basc és un altre aspecte essencial que contribueix a prevenir el desistiment en la recerca de feina. Es tracta de la garantia que, amb independència dels recursos obtinguts a través de l’ocupació, la insuficiència de recursos al mes en què aquesta tornés a manifestar vingui associada a un reingrés ràpid en la prestació de garantia i a una protecció lligada a la situació real existent en aquest mes. En aquest punt, el model basc es diferencia essencialment de sistemes com el francès perquè tenen en compte els ingressos obtinguts durant un període temporal previ, un aspecte que pot limitar l’interès per accedir a la feina i matisar l’efecte potencialment favorable de les bonificacions a l’ocupació .

Però, per ser eficaços a llarg termini, aquestes bonificacions a l’ocupació han de tenir caràcter estructural, i no només per millorar la capacitat de superació de la pobresa per part de sistema de garantia d’ingressos. En una societat en què l’ocupació no equival de forma automàtica a un nivell acceptable de benestar, la seva combinació amb les prestacions de renda mínima resulta fonamental en una estratègia orientada a garantir el benestar de la població treballadora més precària.

no equival de forma automàtica a un nivell acceptable de benestar, la seva combinació amb les prestacions de renda mínima resulta fonamental en una estratègia orientada a garantir el benestar de la població treballadora més precària.

En aquest camí, Euskadi ha estat un cas d’èxit a Espanya i, en certa, manera, a Europa. Si es té en compte l’anàlisi que realitzen Bea Cantillon, Zachary Parolin i Diego Collado sobre el paper de polítiques com les de bonificació a l’ocupació (policies to increase gross-to-net incomes), crida l’atenció comprovar que, fins i tot després de la temporalització de els incentius a la feina imposada per la reforma de 2008, el sistema basc de garantia d’ingressos ha seguit sent efectiu en afavorir l’accés a l’ocupació de la població beneficiària de l’RGI. Aquesta dimensió reeixida, al menys en termes relatius i comparats, s’hauria de considerar en l’anàlisi i la reflexió sobre la reforma de les polítiques de garantia d’ingressos a Espanya.

7. La política de bonificació a l’ocupació no és però l’única qüestió a tenir en compte en el disseny d’un sistema de rendes mínimes orientat a superar la pobresa i garantir un mínim benestar. Aquest sistema també ha de ser capaç de fer front a les despeses d’habitatge que afecten a les persones i a les famílies. Si no ho fa, es veurà abocat al fracàs.

Sens dubte, cal dissenyar una política general que garanteixi el dret de la població a un habitatge. Però les polítiques de garantia d’ingressos no poden obviar la qüestió de com fer front a les necessitats no cobertes per aquesta acció general.

Per concloure, convé assenyalar que els fets ocorreguts després de la crisi no són els veritablement determinants en aquest debat, per molt que l’augment del pes de la feina a temps parcial hagi contribuït a redefinir el marc de la precarietat en el treball. La major part dels problemes als quals s’han enfrontat les rendes mínimes autonòmiques després de la crisi ja existien amb anterioritat a 2008, inclosos els associats a la qüestió dels baixos salaris.

En el cas basc, de fet, la reforma que va introduir el sistema d’estímuls a l’ocupació, de manera estructural i no temporal, va ser aprovada el 1998. En el context de la immigració estrangera posterior, però també de la progressiva emancipació de les capes més desfavorides de les generacions joves, aquesta reforma va ser la base del significatiu creixement del nombre de beneficiaris de prestacions tipus RGI durant el període 1999-2010. Aquella reforma va suposar però una mica més: va ser l’instrument que va permetre la consolidació a temps d’un sistema de protecció capaç de fer front a la crisi de 2008 i de prevenir els seus efectes més devastadors.

En gran mesura, l’experiència d’un significatiu augment del nombre de beneficiaris en períodes d’auge econòmic que va viure Euskadi entre 1998 i 2008 és el que han experimentat en els últims anys altres comunitats autònomes, de manera particular Navarra. Lluny de suposar un risc, indiquen que aquestes comunitats autònomes estan posant les bases per afrontar amb major eficàcia futures crisis d’ocupació.

s comunitats autònomes estan posant les bases per a afrontes amb major eficàcia futures crisis d’ocupació