Segons els manuals de polítiques públiques, la primera premissa de tota política és que aquesta dona resposta a una problemàtica, i que ho fa coneixent i tenint en compte les seves característiques, causes , magnitud i distribució territorial. Això és, tota política publica està dissenyada a partir d’una diagnosi o avaluació de necessitats exhaustiva.

Tanmateix, la realitat no sempre s’acomoda al que manen els manuals. Tant és així que sovint hi ha polítiques públiques que neixen sense una delimitació clara de la problemàtica a la que volen donar resposta, es basen en diagnosis desactualitzades sobre una problemàtica que ha mutat substancialment o fins i tot desaparegut, o responen a problemes complexes sobre els quals resulta especialment difícil generar coneixement aplicat. Encara més, els manuals assumeixen que la política pública pot esperar a que es generi evidència robusta per posar-se en funcionament quan, a la pràctica, en molts casos la necessitat de donar resposta ràpida a situacions d’emergència social s’imposa.

Un àmbit en el que això passa amb freqüència és al Tercer Sector Social. Sovint les entitats del tercer sector són les primeres a detectar i donar resposta a noves situacions de necessitat social o a l’increment d’aquestes, responent de forma àgil i flexible. Aquesta capacitat de resposta és, sens dubte, una de les virtuts del sector. No obstant, tota virtut pot tenir contrapartides. En aquest cas, la fragmentació en les respostes i la manca de visió de conjunt sobre la problemàtica i l’assignació de recursos per combatre-la.

El cas de la Xarxa d’Habitatges d’Inclusió de Barcelona, una iniciativa enfocada a posar remei a la fragmentació

La Xarxa d’Habitatges d’Inclusió de Barcelona (d’ara endavant XHIB) va néixer l’any 2010 com un espai de reflexió i coordinació del conjunt d’entitats que gestionen habitatges d’inclusió a la ciutat. Des d’aleshores, la xarxa ha promogut la construcció d’una visió global i compartida de la problemàtica a la que fan front i dels recursos que hi estan dedicant les entitats que la constitueixen. Això és, donar resposta a preguntes aparentment senzilles com ara: Quants habitatges d’inclusió gestionen les entitats de la xarxa a la ciutat de Barcelona? Quines característiques tenen aquests habitatges? Quantes persones hi viuen? Quines necessitats tenen? Totes les persones que hi viuen necessiten un habitatge d’inclusió?

Diem aparentment senzilles perquè cal tenir en compte que les entitats de la xarxa són molt heterogènies, tant en recursos, àmbits d’actuació i població a la que s’adrecen, com en l’atenció que presten, les eines de valoració que utilitzen o els protocols de derivació que segueixen. A més, dins les entitats s’acostuma a prioritzar la intervenció sobre l’avaluació. Totes dues coses plantegen reptes per la generació i agregació d’informació a nivell de xarxa i per tant per donar resposta a les preguntes plantejades. Un repte fet a mida per una avaluació de necessitats externa.

Camins, reptes i aprenentatges de l’avaluació de necessitats de la XHIB

L’avaluació de necessitats es fixa en tres qüestions ben concretes: 1) la definició i dimensió de la problemàtica social d’interès, 2) els recursos disponibles per donar-hi respostai 3) la demanda d’ús d’aquests recursos. I en com aquestes tres dimensions es relacionen entre elles (Figura 1)

Figura 1. Diagrama de Venn

Així, l’espai on conflueixen la necessitat, l’oferta i la demanda (àrea 3) representa l’ús òptim dels recursos, mentre que la resta d’interseccions representen situacions subòptimes, com ara l’existència de necessitats no cobertes sense demanda expressada (àrea 1), la demanda no atesa o llistes d’espera (àrea 6) o l’ús de serveis per persones que no el necessiten (àrea 4).

Aquest esquema teòric ens ha ajudat a guiar l’avaluació de necessitats de la XHIB, però el camí escollit per respondre les preguntes i l’acompanyament i guia dels referents de la xarxa han estat clau per completar-la amb èxit. Tot seguit, compartim amb vosaltres els aprenentatges que hem extret durant el procés d’avaluació de necessitats de la XHIB i els resultats que hem obtingut en la mateixa.

Començar per una petita victòria

Vam arribar al projecte perquè la pròpia xarxa havia iniciat un cens d’entitats gestores d’habitatges d’inclusió a Barcelona, impulsat i coordinat per una comissió creada específicament per tirar-lo endavant. S’estaven recollint les dades i els faltava algú que les explotés. Aquesta era una activitat que comptava amb una viabilitat tècnica força clara i a més tenia un ampli suport de les entitats. Per tant, era el que podríem anomenar un quick win: una acció ben delimitada, amb resultats gairebé immediats i quecontribueix a construir confiança. En el cas que ens ocupa, col·laborar amb la xarxa en l’explotació del cens va permetre, a part de dimensionar els recursos disponibles per habitatges d’inclusió, generar confiança entre les entitats i nosaltres, i animar-les a involucrar-se a la segona fase de l’avaluació, una mica més complexa al tenir com a objectiu la definició consensuada de la població diana dels habitatges d’inclusió i la caracterització del perfil de necessitats dels usuaris a partir d’una enquesta dirigida a les entitats.

De moment, però, ja teníem la primera peça d’informació rellevant: les entitats de la xarxa gestionaven un total de 677 habitatges i 2510 places en habitatges d’inclusió a la ciutat, i tenien 647 persones en llista d’espera per entrar a un habitatge.

Establir uns bons fonaments

Una condició necessària per realitzar l’avaluació de necessitats plantejada a la Figura 1 és que les persones que han de generar la informació disposin de definicions compartides, com a mínim, en relació als recursos disponibles i a la problemàtica social. I que aquestes siguin prou objectives com perquè puguin ser utilitzades de manera atomitzada i tot i així donin lloc a informació que es pugui agregar de manera consistent.

Un dels acompliments de la xarxa des de la seva reactivació el 2015 havia estat consensuar una definició d’habitatge d’inclusió que els delimita com a “habitatges de qualitat, temporals i adaptats en funció de les necessitats de la persona, unipersonals, familiars o compartits, que són gestionats per administracions públiques o per entitats sense afany de lucre que, en règim de lloguer o sota altres formes d’ocupació, es destinen a atendre persones o famílies en situació d’exclusió social que requereixen una atenció especial, per la qual cosa compten amb suport i seguiment socioeducatiu per tal d’afavorir la seva completa integració social”. Tanmateix, gràcies a l’avaluació, han establert més definicions compartides.

En primer lloc, en referència al recursos disponibles, i arrel de la constatació que la fragmentació en la provisió del servei comportava que diferents entitats es referissin amb el mateix nom a recursos molt diferents, o per contra, amb noms diferents a recursos molt similars, es van establir unes definicions comunes per diferents tipologies d’habitatge d’inclusió:

• Habitatges assistits: habitatges amb presència de personal 24h, i en els que es presta suport i seguiment socioeducatiu als usuaris de manera regular.

• Habitatge amb suport: habitatges sense presència de personal 24h però en els que es presta suport i seguiment socioeducatiu de manera freqüent i regular, entenent per freqüent al menys un cop a la setmana.

• Habitatge supervisat: habitatges pràcticament sense presència de personal i en els que únicament es fa seguiment socioeducatiu als usuaris de forma puntual i espaiada, és a dir, menys d’un cop per setmana. 

Per aconseguir que aquestes fossin acceptades per tothom, ha estat necessari consensuar conceptes, anar llimant diferències entre entitats i tenir clara la importància de tenir categories compartides pel treball en xarxa

En segon lloc, un objectiu més exigent donada l’heterogeneïtat de les entitats de la xarxa, era aconseguir una definició comuna de la població diana dels habitatges d’inclusió. La complicació d’assolir una definició comuna incrementa amb la varietat dels col·lectius atesos per les diferents entitats i, en el cas de la xarxa, impossibilita tenir una definició molt detallada de la població diana, ja que atenen des de joves ex-tutelats fins a persones grans soles, persones afectades per trastorns mentals, persones amb diversitat funcional o persones que tenen hospitalitzat a un familiar lluny del seu municipi de residència. Així, les casuístiques que han portat a aquestes persones a fer ús d’un habitatge d’inclusió són infinites, i conseqüentment la identificació de totes aquestes no és un bon camí per trobar una definició compartida de població diana. Per contra, cal buscar el comú denominador de totes les persones usuàries. I aquest és el perfil de necessitats que les fa elegibles per a un habitatge d’inclusió. En el cas de la XHIB: “Persones o unitats de convivència que no tenen recursos econòmics i immobiliaris suficients per accedir a un habitatge adequat i que a més requereixen algun tipus de suport o seguiment per desenvolupar les tasques quotidianes o per assolir la plena autonomia”. Una definició amb la que totes les entitats hi poden veure reflectits els seus usuaris, i que a més permet establir una categorització per capturar els possibles perfils de necessitat de la població en relació als habitatges d’inclusió i delimitar la població diana (Figura 2).

Figura 2. Graella de necessitats amb delimitació del perfil diana

Els nou perfils de necessitat que es deriven de la graella, tot i estar basats en una valoració subjectiva de les entitats, estan construïts a partir de criteris prou clars com per poder ser aplicats de manera uniforme per les més de quaranta entitats membre de la xarxa, a la vegada que prou senzills com per no disrompre la seva activitat de manera que desencoratgi la resposta. Per tant, aquesta mateixa graella, després de presentar-la i explicar-la a totes les entitats, va ser utilitzada per recollir les dades sobre els perfils de necessitat dels usuaris de cada entitat a través d’una enquesta electrònica. Aquesta decisió, si bé comportava limitacions pel que fa a la objectivitat i el detall de la informació recollida, al mateix temps, permetia una aproximació viable a la qüestió de si els recursos de la xarxa s’estaven esmerçant realment en les persones que complien el perfil de al població objectiu dels habitatges d’inclusió.

Combinar lideratge i compromís intern amb coneixements d’avaluació externs

En tota organització que està sent avaluada, sempre hi ha departament, àrees i persones més i menys involucrades en l’avaluació. Tanmateix, perquè una avaluació surti endavant amb èxit com a mínim hi ha tres factors que semblen importants.

Primer de tot, que hi hagi una persona o grup de persones de l’organització, amb poder de fer que passin coses, favorable a l’avaluació que la impulsi internament, en faci seguiment i vagi validant els avenços amb l’equip d’avaluador, per assegurar que durant el procés d’avaluació no es prenguin decisions que vagin en contra de la seva utilitat o rellevància per l’organització avaluada. En el cas de l’avaluació de la XHIB, les comissions de treball ja existents en el si de la xarxa van adoptar aquest rol clau.

En segon lloc, que els actors menys implicats no es despengin, i estiguin disposats a col·laborar quan sigui important que ho facin, per exemple, per proveir informació. I perquè això passi és important que es visualitzin els beneficis que està aportant l’avaluació. Una bona manera de fer-ho, és aprofitant espais de treball ja establerts dins la organització per presentar els avenços que es van obtenint.

Finament, el tercer element a destacar és que cal que la responsabilitat de realitzar les tasques pròpies d’avaluació estigui clarament assignada a un equip amb expertesa en avaluació i que tinguin hores explícitament reservades per dedicar-s’hi. Aquest factor és clau per aconseguir que la càrrega de gestió del dia a dia no desplaci la tasca avaluativa, una situació molt comú quan les tasques de disseny, execució i avaluació d’una política pública recauen sobre el mateix equip humà.

En el cas de l’avaluació de la XHIB, comptar amb aquests tres factors de manera simultània ha permès donar resposta a la que probablement era la pregunta d’avaluació més interessant de tot el projecte a través d’una enquesta a les entitats membre de la xarxa: Totes les persones que viuen en un recurs de la XHIB necessiten un habitatge d’inclusió?

Figura 3. Percentatge per perfil i recurs

Com mostra la Figura 3, d’acord amb les pròpies entitats de la XHIB, un 73,2% de les unitats de convivència ateses complien el perfil de la població diana, mentre que la resta encaixaven en perfils pels quals els habitatges d’inclusió no eren la solució més adequada, ja que o bé estaven en una situació de plena autonomia o bé tenien suficients recursos per accedir a un habitatge segur, i per tant els escaurien més altres polítiques com l’habitatge protegit o el suport a la pròpia llar respectivament.

Només caminant es fa camí

Com hem vist, les polítiques públiques no sempre segueixen el que suggereix la teoria, sinó que generalment segueixen un procés més complex i, sobretot, menys lineal. Però haver-se hagut de saltar un pas per la pressa, no significa que quan hi ha temps per pensar no puguem tornar i  repescar-lo. I això és precisament el que s’ha aconseguit amb l’avaluació de necessitats de la XHIB. Superar les dificultats per generar i compartir informació, com ara l’existència de diferents llenguatges i cultures organitzatives, la manca d’un estàndard comú en el registre de les dades i els costos de coordinació, per instaurar un nou marc de cooperació a partir d’un llenguatge compartit i un marc senzill en que totes les entitats es poden sentir identificades. Això és, guanyar terreny per avançar cap a la generació de nou coneixement aplicat per millorar la planificació i assignació de recursos a escala global.

El procés, de quasi dos anys, pot sembla llarg. Però cal tenir en compte que ha permès per primera vegada obtenir evidències sobre l’encaix entre les necessitats socials a cobrir i els recursos de les entitats de la XHIB. Ara sabem que hi ha desajustos entre les necessitats dels usuaris i el recurs en el que es troben. Desajustos concretats en l’atenció de persones per les quals, donat el seu perfil de necessitats, els habitatges d’inclusió no haurien de ser la solució preferent. Desajustos que tenen a veure amb la dificultat de garantir sortides segures a aquests usuaris. Desajustos ocasionats per la manca d’altres polítiques que s’adaptin millor a elles. I tot aquest coneixement ja està sent utilitzat pels membres de la xarxa per trobar solucions a aquestes situacions insatisfactòries.

A més, pel camí, l’avaluació també ha servit per promoure una visió compartida de la problemàtica social i dels recursos disponibles, i establir un sistema per seguir recollint informació de manera regular i actualitzant el diagnòstic de necessitats de la xarxa. En aquest sentit, l’avaluació s’ha de veure també com una oportunitat per consolidar eines i processos orientats a la millora continua de les polítiques públiques.

Finalment, volem apuntar que aquest mateix esforç que s’ha fet i es continua fent des de la XHIB també tindria sentit i seria viable en altres àmbits en els que el coneixement es trobi fragmentat. I que per fer-ho possible creiem que és important tenir en compte les reflexions apuntades en aquest article: començar per petites victòries, establir uns bons fonaments abans per poder avançar sobre una base sòlida i combinar lideratge intern amb capacitat tècnica externa.

---

Aquest article ha estat escrit a quatre mans per Anna Segura i Marçal Farré