La crisi social generada per la pandèmia de Covid-19 ha impulsat novament els debats polítics i acadèmics sobre la conveniència d’una Renda Bàsica Universal (RBU). En aquest context, la Generalitat de Catalunya va crear el passat 22 de juny l’Oficina pel Pla Pilot de la Renda Bàsica Universal, depenent del Departament de la Presidència (pilotat per ERC). Segons el decret de creació, aquesta oficina “tindrà com a missió principal coordinar les polítiques en l’àmbit del disseny i organització d’un pla pilot per implementar la Renda Bàsica Universal i fer-ne el seguiment de l’execució, així com relacionar-se amb la Unió Europea i les comissions internacionals que impulsin millores i transformacions en polítiques de rendes socials o experiències similars a la Renda Bàsica Universal.”

En realitat, es tracta de la concreció de l’acord signat uns mesos abans entre ERC i CUP per assegurar el vot dels segons a la investidura de Pere Aragonés. L’acord contemplava diversos compromisos programàtics, el primer dels quals era la RBU; concretament, la “implementació d’un pla pilot a determinades franges d’edat” en tres fases: un estudi preparatori l’any 2021, la “implementació de les millores i transformacions acordades en polítiques de rendes socials i del pla pilot d’una renda bàsica universal per franges d’edat més vulnerables” durant el 2022, i l’avaluació de l’impacte l’any 2023. El text de l’acord suposa una moderació molt considerable respecte de la proposta programàtica original de la CUP a les eleccions autonòmiques del passat mes de febrer, on es comprometien a fer efectiva una RBU de 735 euros mensuals per cada persona adulta i 150 euros per cada menor d’edat, finançada amb un tipus únic del 49% a l’IRPF (d’impossible aplicació amb les actuals competències fiscals de la Generalitat).

Deixant de banda les paleses ambigüitats de l’acord sobre el Pla Pilot, i de la descripció de les funcions de l’Oficina creada pel decret, el fet que aquesta estigui adscrita al Departament de Presidència (controlat per ERC), i no, com semblaria lògic, al de Drets Socials (controlat per JxC), des d’on es gestionaran els previsibles canvis en la Renda Garantida de Ciutadania (RGC) com a conseqüència de la introducció de l’Ingrés Mínim Vital (IMV), ja suggereix que l’acord no és assumit per la totalitat del Govern. Tot i així, el Pla de Govern presentat el passat dia 21 de setembre inclou (sense més detalls) el Pla Pilot de RBU com a part de les actuacions en matèria de Drets Socials. Aquest escenari augura, per tant, una difícil coordinació des del punt de vista polític.

En aquestes condicions, i sense disposar a dia d’avui de més concrecions, què es probable que es pugui fer? Començant pel més obvi, sembla evident que amb els recursos fiscals i la capacitat normativa de la Generalitat no es pot implementar una autèntica RBU a Catalunya, i molt menys al nivell definit per la CUP. “És clar”, es dirà, “es tractarà només d’un pla pilot”. Però el text de l’acord i del decret son ambigus també en això, ja que parlen a la vegada d’un pla pilot (la qual cosa fa pensar en experiments controlats amb mostres petites de població com els realitzats a Finlàndia o el B-Mincome de l’Ajuntament de Barcelona) i de millores o transformacions en les polítiques de “rendes socials” a Catalunya (el que fa pensar més aviat en reformes de la RGC o introducció d’altres prestacions de garantia d’ingressos).

Pel que fa a la primera possibilitat (experiment controlat amb mostra petita), la pregunta òbvia, des d’un punt de vista científic-social, seria quina informació o evidència addicional s’espera obtenir a més de la que ja han proporcionat els pilots realitzats a Barcelona i a d’altres indrets arreu del món. Els nombrosos pilots que s’han fet ja han mostrat que la incondicionalitat de la prestació respecte de contraprestacions i itineraris laborals o formatius no té efectes apreciables en la inserció laboral i en canvi sí que té un efecte positiu en la salut física i mental i el benestar subjectiu dels beneficiaris; no sembla que un nou pilot en la mateixa línia pugui afegir novetats importants. L’efecte de la compatibilitat de la prestació amb els ingressos salarials, d’altra banda, podria ser perfectament avaluat a partir de polítiques reals ja implementades a Espanya o a d’altres països; no caldria, doncs, un pilot addicional per estudiar això. El caràcter individual de la RBU (que podria afectar les estratègies de convivència i formació de llars) ha estat ja testat per alguns dels pilots esmentats i als famosos experiments d’impost negatiu als Estats Units fa dècades. El repte pendent, per tant, és el més gran: estudiar els efectes de la universalitat de la RBU. Però com vaig explicar aquí, un pilot, per definició, no pot fer això sense aplicar la política completa com a tal.

Una alternativa menys costosa però que també ultrapassaria l’abast d’un pilot, seria aplicar la universalitat a una determinada franja d’edat, com el text de l’acord proposa. Però atenció, caldria fer-ho no amb una mostra d’una franja d’edat, sinó amb tota; altrament, estaríem de nou en un pilot que testaria altres coses, però no la universalitat. En aquest cas, la intervenció crec que ja no s’hauria de presentar com a un pilot (que requeriria un grup de control) sinó més aviat com una prestació específica per edat, que podria ser un pas més en el camí cap a una RBU. Ara bé, quina franja d’edat podria ser l’escollida, amb quin cost, i amb quin efecte distributiu i sobre la pobresa en comparació amb altres alternatives?

Els documents i declaracions disponibles fins ara no ofereixen gaires detalls en aquest sentit: es parla només que el pla s’aplicarà a les “franges d’edat més vulnerables”. Sembla que el sentit comú, a més de molts indicadors, apuntaria als infants i joves menors d’edat, amb taxes de pobresa molt superiors a les dels adults de qualsevol edat, i que, per tant, estaríem parlant potser d’una Prestació per Fills Universal (PFU) com la que, per exemple, ha inclós el Ministeri de Drets Socials (a càrrec d’Unidas Podemos) en el projecte de Llei de Diversitat Familiar i Suport a les Famílies; si aquesta s’aprovés a tot l’Estat, un pilot en aquesta franja d’edat a una Comunitat Autònoma perdria sentit.

Una segona possibilitat seria focalitzar la prestació en la franja d’edat immediatament superior, per exemple els joves d’entre 18 i 23 anys, ja que les seves taxes de pobresa son també altes i es tracta d’un col·lectiu especialment castigat pel mercat de treball i els efectes de la pandèmia, a més de tradicionalment abandonat per les polítiques de protecció social al nostre país. Aquesta sembla una opció probable, a la vista del que l’ex-diputada de la CUP Eulàlia Reguant escrivia aquí (on també considera els majors de 60 anys com a possible objectiu, tot i que es tracta d’un col·lectiu molt més cobert per prestacions socials i que té una taxa de pobresa inferior a la resta de grups d’edat).

Encara que hi ha moltes altres possibilitats, examinaré aquestes dues, i les compararé amb una tercera, menys universalista però més focalitzada en les llars efectivament més vulnerables en termes d’ingressos: una implementació completa de l’actual IMV sense non-take-up, que cobrís a totes les llars amb ingressos per sota dels llindars de renda establerts a la seva regulació actual (la simulació d’aquesta opció per tot l’Estat i la resta de les CCAA es pot trobar aquí). La comparació la faré a partir de l’Enquesta de Condicions de Vida del 2019 (que es la que vaig fer servir per la simulació citada i la darrera realitzada presencialment, abans de la pandèmia); agafo com a llindar de pobresa severa (40% de la mediana de la renda disponible per persona equivalent) el corresponent a Catalunya, no l’estatal, i obtinc diversos indicadors per tres reformes: l’esmentat IMV “ple”, una PFU de 150 euros mensuals per menors de 18 anys i una RBU de 753 euros al mes per joves majors d’edat però menors de 23 anys (les quanties son, per tant, les que apareixien al programa electoral de la CUP).

Els resultats d’aquesta anàlisi (a la taula de sota) mostren els dilemes i els costos d’oportunitat que s’haurien d’afrontar en l’elecció entre aquestes polítiques. Si bé, per definició, la PFU tindria un nombre de beneficiaris molt superior a les altres dues, el seu cost seria bastant inferior al de la RBU “jove”; l’IMV “ple” tindria un cost encara molt inferior al de la PFU i bastant assumible, fins i tot amb els pressupostos de la Generalitat: si, per exemple, es plantegés com una extensió de la RGC, implicaria duplicar el pressupost actual, però arribant a un nombre de beneficiaris molt superior. Això es manté així si estimem un possible “cost net” de les tres mesures, descomptant l’import aproximat del mínim per descendents al tram autonòmic de l’IRPF, en el cas de PFU i RBU “jove”, i de l’IMV que ja perceben beneficiaris catalans, en el cas de l’IMV “ple”.

Però probablement els indicadors més interessants siguin els de pobresa i distribució de la renda. Com es pot observar, el risc de pobresa severa no es veuria afectat per l’IMV “ple” (cosa esperable, ja que la prestació complementa els ingressos de la llar fins un llindar que està per sota del de la pobresa severa a Catalunya); aquest risc sí que baixaria un parell de punts implementant una PFU o una RBU “jove”. En canvi, tant la bretxa de la pobresa severa (que mesura la intensitat de la pobresa que pateixen les llars en aquesta situació), com la cobertura, com la reducció de la ratio S90/S10 (la ratio entre els ingressos equivalents mitjans de la decila més rica i la més pobre) afavoreixen clarament a l’IMV “ple” enfront de les altres dues polítiques (amb el matís que una PFU aconseguiria una cobertura similar de les llars en pobresa severa, però alleugerint la seva pobresa de manera molt menys intensa).

Comparació entre RBU 18-22, PFU<18 i IMV “ple”.

Quina conclusió en podem extreure? Sembla evident que una RBU “jove” no tindria efectes comparativament importants pel que fa a la protecció dels més vulnerables (cobertura i bretxa de la pobresa son, al meu parer, indicadors molt més adequats en aquest sentit que la taxa de risc de pobresa com a tal). Per tant, una justificació basada en la “vulnerabilitat” perdria força; si a això li afegim un cost net molt superior, per arribar a un nombre de beneficiaris molt menor, no sembla que aquesta opció pogués ser defensable amb objectius de redistribució i de lluita contra la vulnerabilitat, amb un cost d’oportunitat tan gran. Si volem universalitat, i la volem pels joves, no optimitzarem la protecció als més vulnerables ni la redistribució.

Per contra, no seria aquest el cas de la PFU, que fins i tot es podria combinar amb un IMV “ple”: això donaria resultats molt més efectius en termes de reducció de pobresa i de desigualtat a un cost inferior al de la RBU “jove”, sense renunciar a la universalitat en el grup d’edat sens dubte més vulnerable de tots. Si, a més, com és probable, bona part dels recursos per sufragar un IMV sense non-take-up i una PFU vinguessin dels Pressupostos Generals de l’Estat, això implicaria un cost encara menor per a les arques de la Generalitat.

Potser es podria dir que el cost i l’impacte distributiu de la RBU “jove” (com el d’una hipotètica RBU “pura”) hauria de contemplar també el seu finançament via impostos als contribuents amb més renda. Però, en primer lloc, no és realista pensar que el Pla Pilot sigui finançat per aquest Govern amb pujades de la tarifa autonòmica de l’IRPF, en comptes de ser-ho amb deute públic i/o fons europeus; en segon lloc, incloure aquesta hipòtesi a l’estimació obligaria a fer-ho també amb les altres dues polítiques per poder fer una comparació adient, de manera que els resultats probablement serien similars, llevat que s’ajustessin ad hoc els paràmetres fiscals perquè afectessin en el sentit preferit els efectes observats. Una estimació com la presentada resulta, per tant, més realista, i també més lliure de subjectivitat.

Òbviament, les possibilitats alternatives a les que he considerat aquí, i les seves complexitats en termes d’encaix amb les prestacions existents i d’impacte sobre la pobresa i la desigualtat, donarien per molta més discussió i anàlisi. Per exemple: per què no explorar un complement salarial o crèdit fiscal per a treballadors amb baixos ingressos? Per què no dissenyar una prestació “jove” o “d’emancipació”, però condicionada a determinats requisits formatius, laborals o de cooperació social o cívica à la Atkinson, que evités els evidents problemes de legitimitat social que suscitaria una RBU “jove”? I un baby bond o herència universal à la Piketty finançat amb un impost de successions reforçat?

Hi ha, per tant, marge per experimentar, analitzar i explorar polítiques innovadores. Tot sembla indicar, però, que els avenços més factibles i amb efectivitat visible a curt termini serien l’extensió de l’IMV i la RGC, i la implantació d’una PFU, si cal, per fases (cal recordar que ja va existir una prestació universal de 0 a 3 anys durant els governs tripartits). Ara bé, un cop acceptat que no hi haurà a mig termini una RBU, cal valorar si emmarcar discursivament les reformes parcials de les polítiques de garantia d’ingressos com a “passos cap a una RBU”, encara que pugui ser políticament reconfortant per alguns col·lectius, afegeix suports o ho dificulta (fins i tot a dins del propi govern català). Si de totes maneres la RBU s’ha de fer pas a pas, i mica en mica, potser serà millor no fer sonar les trompetes abans d’hora, no sigui que tinguin un efecte contraproduent. Mentrestant, benvingudes siguin totes les mesures que s’adoptin per ampliar la garantia d’ingressos mínims, encara que puguin semblar modestes en comparació amb determinades concepcions de la RBU.

Enlace al artículo en castellano