Cada cop són més les metròpolis que es doten d’estructures polítiques amb capacitat de govern sobre la ciutat real, més enllà dels límits municipals de la ciutat central. Es tracta, sens dubte, d’una reacció lògica al canvi d’escala de la realitat urbana que s’ha vingut produint des de fa dècades com a conseqüència de l’evolució tecnològica i del creixement demogràfic incessant de les aglomeracions urbanes. Avui dia resulta ja indiscutible que els reptes econòmics, socials, mediambientals i també polítics als que han de fer front les grans ciutats han adoptat una dimensió metropolitana. Precisament, la Nueva Agenda Urbana, aprovada l’any 2016 a Quito en el marc de la Conferència Habitat III de l’ONU sobre habitatge i desenvolupament urbà sostenible, es fa ressò d’aquest fenomen i insta a donar suport i a enfortir “noves formes de governança local i metropolitana eficaces, que creuin fronteres administratives i es basin en territoris funcionals” (ONU, 2017).

A Catalunya, l’any 2010 es va crear l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), una entitat local supramunicipal que aglutina 36 municipis de la conurbació de Barcelona, amb la qual s’ha instensificat notablement el nivell d’institucionalització de les estructures metropolitanes pre-existents. El disseny actual de l’AMB aporta un govern metropolità, tot i que amb representació indirecta i amb un model competencial mixte. És a dir, algunes competències són exclusives de l’AMB i d’altres són en concurrència amb els municipis o d’altres administracions (Galán et al., 2016). La cohesió social és una de les matèries que es troba en aquest segon grup, de manera que el paper de l’AMB en aquesta qüestió queda reduït a facultats de coordinació i planificació o de foment de determinades iniciatives, essent més aviat exepcional la prestació d’algun servei[1].

Darrerament, però, s’està instal·lant un interessant debat públic sobre la necessitat d’augmentar el pes de les polítiques metropolitanes a Barcelona, particularment en aquells àmbits en què, de moment, estan menys desenvolupades[2]. Aquest article vol contribuir a aquest debat oferint algunes evidències empíriques sobre per què calen polítiques metropolitanes en matèria de cohesió social.

L’evolució de la cohesió social a l’àrea metropolitana de Barcelona durant el darrer cicle econòmic

L’anàlisi del pas del cicle recessiu per la metròpoli de Barcelona ha permès conèixer amb més detall quins són els principals mecanismes que operen a nivell estructural en l’evolució de les desigualtats d’ingressos a escala metropolitana (Sarasa et al., 2013, 2017). S’ha confirmat que el mercat de treball juga un paper molt determinant en aquest sentit, essent el principal regulador de la desigualtat de renda entre la població metropolitana. Això no és que sigui un aspecte particular del context metropolità, sinó que també és així a escala estatal (Ayala, 2016). Ras i curt, la qüestió és que quan es destrueix ocupació s’incrementa la desigualtat d’ingressos entre la població, de la mateixa manera que quan es crea ocupació aquesta desigualtat disminueix. Això és, si més no, el que ha succeït durant l’últim període a l’àrea metropolitana de Barcelona (gràfic 1), la qual cosa deixa entreveure la incapacitat que ha demostrat l’Estat del benestar en aquest context per esmorteir la forta caiguda de les rendes del treball durant la crisi econòmica[3], degut sobretot a la durada de la recessió. Però el que resulta més rellevant per l’objectiu d’aquest article és observar quin ha estat el papel que han jugat els municipis en la gestió de la pobresa durant aquest període recessiu i quins han estat els seus efectes a escala metropolitana.

Gràfic 1. Coeficient de Gini. Área metropolitana de Barcelona, 1985-2016

Nota: Les estimacions de renda que ofereixen les diferentes enquestes utilitzades no són estrictament comparables.

Font: IERMB, Enquesta de condicions de vida i hàbits de la població, 1985-2000 ; IERMB i Idescat, Enquesta de condicions de vida i hàbits de la població, 2006 i 2011; INE i Idescat, Encuesta de Condiciones de Vida, 2016.

L’atenció de la pobresa es trasllada al món local en el context de crisi

En el transcurs de la darrera dècada, els consistoris municipals han anat incorporant a les seves carteres municipals programes d’ajuts i suports econòmics per atendre situacions d’urgència personal i familiar. No obstant, davant les limitacions del sistema de protecció social estatal i autonòmic per fer front als durs efectes de la crisi econòmica que es va iniciar l’any 2008, aquestes prestacions econòmiques d’urgència social van perdre completament el seu caràcter puntual i extraordinari amb què havien estat dissenyades originàriament, passant a jugar un rol de protecció social cada vegada més estructural.

Aquesta dinàmica ha fet incrementar clarament el pes de la gestió municipal de la pobresa des que va començar la recessió econòmica. La despesa que destinen els ens locals en prestacions d’urgència social[4] emmarcades en la Llei 13/2006 ençà l’any 2010[5], s’ha de dir que s’ha triplicat  en el darrer quinquenni (de 2,78€ per habitant a 9,35€ l’any 2016), mentre que disminueixen els perceptors de prestacions contributives i subsidis per desocupació (de caràcter estatal), així com els beneficiaris de la Renda Mínima d’Inserció (RMI) (de caràcter autonòmica) (gràfic 2).

Gràfic 2. Evolució de la despesa per habitant en prestacions d’urgència social i dels beneficiaris de diferents prestacions del sistema de garantia de rendes (base 100)[6]. Àrea Metropolitana de Barcelona, 2010-2016

Nota: La sèrie de beneficiaris/es de la RMI finalitza l’any 2015 per manca de dades consistents a nivell municipal.

Font: Elaboració pròpia amb dades facilitades pel Cercle de comparació intermunicipal de serveis socials, DIBA (Despesa corrent en prestacions d’urgència social per habitant) i extretes del sistema d’Informació Estadística Local HERMES, DIBA. Els municipis que formen part de Cercles i que han autoritzat l’ús de les dades són: Badalona, Barberà del Vallès, Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, L’Hospitalet de Llobregat, Montcada i Reixac (no participa al 2016), el Prat de Llobregat, Sant Adrià de Besòs, Sant Boi de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Gramenet, Tiana i Viladecans.

En aquest sentit, els ajuts econòmics de subsistència locals, malgrat la seva baixa intensitat protectora, s’han erigit pràcticament com l’últim recurs de protecció social una vegada esgotada la via contributiva de protecció a la desocupació. La RMI, en canvi, arrel de la modificació que va introduir el Govern de la Generalitat en la seva normativa reguladora a mitjans de l’any 2011, va deixar de tenir el paper central en l’atenció de les persones en situació d’exclusió social que havia mantingut durant vint anys al territori metropolità i català. De fet, recuperar aquest paper hauria de ser el principal objectiu de la recent aprovada Renda Garantida de Ciutadania (RGC), tot i que de moment presenta grans dèficits en la seva gestió i encara no està totalment desplegada.

Quan baixa la marea: l’efecte metropolità del trasllat de la gestió de la pobresa als  municipis en plena crisi econòmica

Però, quins efectes es deriven a escala metropolitana de l’increment del pes dels municipis en la gestió de la pobresa? El problema fonamental en aquest sentit és que la resposta de cadascun dels 36 municipis metropolitans a les necessitats d’urgència social és heterogènia, està molt fragmentada i es troba poc sistematitzada, posant de manifest qüestions de manca d’eficiència i d’equitat arreu del territori metropolità. Aquestes diferències entre els municipis es troben en els conceptes sobre els quals s’actua, en els requisits d’accés als ajuts —variacions en el llindar de definició de la situació de necessitat, en el temps de residència al municipi requerit o en la diferent combinació d’aspectes econòmics i socials a l’hora de fer la valoració—, en els imports de les prestacions, en els límits màxims anuals, en la freqüència i en la durada dels ajuts i/o en les modalitats de pagament (Ginesta, 2015; Navarro-Varas et al., 2017).

Per tant, aquesta heterogeneïtat en els criteris tècnics que regulen els serveis i les prestacions municipals comporta que emergeixin desigualtats territorials importants en el conjunt de la metròpoli a l’hora d’atendre les necessitats bàsiques de la població segons el seu lloc de residència, les quals se sumen a d’altres factors que encara les intensifiquen més, com ara: a) el propi impacte diferencial de la crisi econòmica arreu del territori metropolità; b) l’estat de les finances del consistori; c) les prioritats i l’orientació política de cada govern local; d) o la presència i pes del tercer sector al territori (Diputació de Barcelona, 2014). En definitiva, aquesta atomització de l’acció social contra la pobresa i la seva diversitat municipal acaba configurant un sistema de protecció social que, lluny de contribuir a la cohesió social de la metropòpoli de Barcelona, acaba retroalimentant la desigualtat social metropolitana ja existent.

En aquesta línia, i malgrat les dificultats derivades de la disponibilitat de dades[7], als gràfics 3, 4 i 5[8] es pot observar com en el darrer any de crisi econòmica (2014), la intensitat de la protecció generada mitjançant les prestacions d’urgència social no està gens correlacionada amb les necessitats d’origen material de la població arreu el territori metropolità (gràfic 3). És a dir, en el context de crisi econòmica la despesa corrent destinada a prestacions econòmiques d’urgència social no ha estat més intensa en aquells municipis on les taxes d’atur eren més elevades. En canvi, a partir del 2015, la situació comença a canviar amb l’inici de la reactivació econòmica. Els resultats són similars quan s’analitza la despesa destinada pels consistoris en prestacions, serveis i projectes per a pal·liar la vulnerabilitat econòmica en sentit més ampli (gràfic 4) i el pes percentual de prestacions, serveis i projectes per a pal·liar la vulnerabilitat econòmica sobre el pressupost dels SSB (gràfic 5).

Gràfic 3. Despesa en prestacions econòmiques d’urgència social per unitat de convivència i taxa d’atur. Àrea metropolitana de Barcelona[9], 2014-2016

Font:  Elaboració pròpia amb dades facilitades pels municipis, pel Cercle  de Comparació Intermunicipal de Serveis Socials i pel Consell Comarcal del Baix Llobregat  i del Sistema d’Informació Estadística Local HERMES, DIBA.

Gràfic 4. Despesa en prestacions, serveis i projectes per a pal·liar la vulnerabilitat econòmica per unitat convivència i taxa d’atur. Àrea metropolitana de Barcelona, 2014-2016Font:  Elaboració pròpia amb dades facilitades pels municipis, pel Cercle  de Comparació Intermunicipal de Serveis Socials i pel Consell Comarcal del Baix Llobregat  i del Sistema d’Informació Estadística Local HERMES, DIBA.

Gràfic 5. Pes de prestacions, serveis i projectes per pal·liar la vulnerabilitat econòmica sobre el pressupost dels SSB per unitat de convivència i taxa d’atur. Àrea metropolitana de Barcelona, 2014-2016Font:  Elaboració pròpia amb dades facilitades pels municipis, pel Cercle  de Comparació Intermunicipal de Serveis Socials i pel Consell Comarcal del Baix Llobregat  i del Sistema d’Informació Estadística Local HERMES, DIBA.

Per tant, malgrat que en l’escenari de recuperació econòmica l’acció municipal contra la pobresa s’ajusta lleugerament millor a les necessitats de subsistència de la població, el que posen de manifest aquests resultats és básicament dues coses: 1) que l’atenció a la urgència social és molt heterogènia a l’àrea metropolitana de Barcelona i no està ajustada la distribució de les carències econòmiques de la població, contribuint a reproduir les desigualtats territorials existents a la metròpoli; 2) que aquest desajust  s’intensifica en cicles econòmics recessius, quan l’efecte de les rendes de treball no compensen les carències de l’actual sistema de garantia de rendes.

Reflexions finals: polítiques metropolitanes per una major cohesió social

La idea bàsica en la que es vol posar l’emfàsi amb aquest article és que l’heterogeneïtat en la resposta local vers les necessitats bàsiques de la població no ajuda a reduir les desigualtats socials existents al conjunt de la metròpoli de Barcelona. Altrament, el suport a les polítiques locals que duen a terme actualment algunes administracions supramunicipals mitjançant la posada en marxa de programes específics no redunda tampoc en la correcció d’aquestes desigualtats socials[10]. Gran part d’aquests programes no ho contemplen com a objectiu en el seu disseny inicial i, d’altres, comporten una gestió tan complicada que esvaeixen els efectes positius que puguin generar en aquest sentit. Per tant, més enllà de la resposta peremptòria i pal·liativa a l’increment sense precedents de la vulnerabilitat econòmica, emergeix la necessitat d’avançar cap a un model metropolità consensuat que garanteixi de forma més homogènia les necessitats bàsiques dels ciutadans de la metròpoli de Barcelona. Només des d’aquesta perspectiva serà possible lluitar de manera eficient contra les desigualtats socials de la ciutat real.

A més, avançar en aquesta línia aprofitant el potencial de govern de l’AMB resulta d’una lògica aplastant, encara que tingui també alguna contrapartida. Com assenyala Joan Subirats (2016:49), “la fragmentació [territorial] i l’heterogeneïtat [de les polítiques] presenta avantatges des del punt de vista de la representativitat social i de la canalització de les especificitats territorials, però presenta problemes d’operativitat, de recursos i de capacitat per prestar serveis”. Tanmateix, hi ha fragilitats de la governança metropolitana que també s’han de superar properament com, per exemple, a nivell de representativitat i d’identitat metropolitana (Gomà, 2017). Amb un govern de representativitat directa i amb una ciutadania conscient de la seva pertinença a la mateixa metròpoli es podria assolir un nivell de legitimitat suficient com per poder impulsar polítiques redistributives importants a escala metropolitana. A més, segurament per fer viables mesures efectives contra la pobresa i la desigualtat social també caldria revisar el finançament de l’AMB o ampliar-lo mitjançant un possible “tribut metropolità”. Sigui com sigui, ampliar els continguts de les polítiques socials metropolitanes comença a ser un repte de futur més proper que llunyà. Més d’hora que tard s’haurà de posar fill a l’aguja, igual que s’ha fet amb altres camps d’actuació.

Referències bibliogràfiques

Ayala, L. (2016). La Desigualdad en España: Fuentes, Tendencias y Comparaciones Internacionales. Estudios sobre la Economía Española. Madrid: FEDEA.

Diputació de Barcelona (2014). Anàlisi dels serveis d’allotjament i alimentació d’urgència: Recomanacions per a la seva cobertura des del món local. Barcelona: Diputació de Barcelona.

Galán, A., Covilla, J. C., Font, T., Gràcia, R. i Vilalta, M. (2016). Nous governs locals: regeneració política i estabilitat pressupostària. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis de l’Autogovern.

Ginesta, M. (2015). “El suport a les necessitats bàsiques dels ciutadans des dels Serveis Socials Bàsics: estat de la situació i reptes”. Jornada anual del cercle de comparació intermunicipal de serveis socials, Barcelona.

Gomà, R. (2017). “En la era de las metrópolis: Fragilidades y retos de la gobernanza metropolitana”. XXII Congreso del CLAD, Madrid.

Navarro-Varas, L., Ordás-García, C., Antón-Alonso, F., Porcel, S. i Cruz, I. (2017). L’atenció local de la pobresa i la desigualtat social a la metròpoli de Barcelona. Barcelona: Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona.

ONU (2017). Nueva Agenda Urbana. Quito: ONU.

Sarasa, S., Navarro-Varas, L. i Porcel, S. (2017). Escenari post-crisi i estructura social metropolitana: vulnerabilitats i cobertura de necessitats des d’una mirada de classe. Barcelona: Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona.

Sarasa, S., Porcel, S. i Navarro-Varas, L. (2013). “L’impacte social de la crisi a l’Àrea Metropolitana de Barcelona i a Catalunya”. Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, 56, pp. 10–88.

Subirats, J. (2016). El poder de lo próximo: las virtudes del municipalismo. Madrid: Catarata.

[1] Actualment, les polítiques de tall social més rellevants que s’estan portant a terme a escala metropolitana impulsades des de l’Àrea de Desenvolupament Econòmic i Social de l’AMB són: el Pla metropolità de suport a les polítiques socials municipals 2016-2019, que consisteix bàsicament en plans d’ocupació (http://www.amb.cat/s/web/desenvolupament-socioeconomic/politiques-socials/plans-d-ocupacio.html), i el Programa metropolità de mesures contra la pobresa energética, que ofereix cobertura davant de possibles talls energètics en casos de famílies vulnerables (http://www.amb.cat/s/web/desenvolupament-socioeconomic/politiques-socials/pobresa-energetica.html).

[2] Vegeu l’entrevista a Carme Trilla, actual presidenta de l’Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona (O-HB), publicada a La Vanguardia el 9 d’abril de 2018 encapçalada amb el titular: “La vivienda debería ser metropolitana, ¡pero los alcaldes no quieren!”. D’altres exemples que es poden destacar en aquesta línia són els articles: “La hora metropolitana” de Fernando Fernández-Monge, publicat el 20 de desemble de 2017 al blog Agenda Pública, i “El fortalecimiento político de las áreas metropolitanas” de Maria Cortada, publicat el 12 de març de 2018 en el blog del Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB).

[3] Això no treu, per exemple, que la protecció social que s’ofereix a d’altres col·lectius sigui més solvent, com és el cas de la població jubilada, per exemple.

[4] Despesa corrent destinada a prestacions econòmiques d’urgència social per tal de donar suport econòmic a persones usuàries del SBAS, al llarg de l’any. Dades de l’epígraf 1.7 de la Fitxa FIEEP d’informació econòmica a efectes estadístics i de planificació de la Recollida Unificada de Dades dels Ens Locals 2015 (RUDEL).

[5] Abans de l’any 2010 les prestacions d’urgència social no es comptabilitzaven específicament al Registre Unificat de Dades dels Ens Locals (RUDEL) del Departament de Benestar Social i Família.

[6] L’índex base 100 es calcula respecte la dada més antiga per cadascun dels indicadors (Despesa corrent en prestacions econòmiques d’urgència social per habitant; Beneficiaris PIRMI cada 1.000 habitants; Beneficiaris RAI sobre el total de població de 45-64 anys cada 1.000 habitants; Percentatge de persones amb prestacions per desocupació contributives respecte el total de població aturada; Percentatge de persones amb subsidis per desocupació respecte el total de població aturada i Percentatge de població aturada sense cap tipus de prestació d’atur).

[7] No ha estat possible amb les dades disponibles construir un indicador de cobertura de les prestacions d’urgència social a nivell municipal per a poder testar l’associació amb les necessitats materials de la població.

[8] En els gràfics 3,4 i 5, els anys 2014 i 2015 fan referència a 20 municipis metropolitans. L’any 2016 inclouen les dades d’11 municipis més (31 en total). Aquests municipis són: Badalona, Badia del Vallès, Barberà del Vallès, Barcelona, Begues, Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat, Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, l’Hospitalet de Llobregat, Montcada i Reixac, Pallejà, la Palma de Cervelló, el Papiol, El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant Adrià de Besòs, Sant Boi de Llobregat, Sant Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vicenç dels Horts, Santa Coloma de Cervelló, Santa Coloma de Gramenet, Tiana, Torrelles de Llobregat i Viladecans. En total, aquests municipis representen el 96,2% de la població metropolitana. Tot i que no es mostren totals les anàlisis realitzades, s’ha controlat que el canvi de tendència del 2016 no té relació amb el nombre de municipis inclosos a l’anàlisi. El resultat és igual quan només s’aplica l’anàlisi sobre els mateixos 20 municipis que s’analitzen els anys 2014 i 2015.

[9] Els gràfics corresponents als anys 2014 i 2015 dels gràfics 3, 4 i 5 fan referència a 20 municipis metropolitans dels que es disposava de dades. Els gràfics corresponents a 2016 inclouen les dades de 11 municipis més (31 en total). Tot i que no es mostren al lector, s’han construït gràfics de correlació mantenint constant en el temps el nombre de municipis per tal de confirmar que les tendències descrites no estiguessin subjectes a aquestes variacions.

[10] En aquesta línia, a l’estudi de Navarro-Varas et al. (2017) s’analitzen els programes complementaris d’urgència social de la Diputació de Barcelona, les beques menjadors dels consells comarcals, el programa metropolità de mesures contra la pobresa energètica de l’AMB i el fons de solidaritat de l’aigua de la Fundació AGBAR.

Nota dels editors: Aquesta entrada ha estat escrita a quatre mans per Sergio Porcel i Lara Navarro-Varas