A. Introducció i mètode d’aproximació

L’objectiu d’aquest article és analitzar, per al període posterior a la introducció de l’Ingrés Mínim Vital (IMV) i per comunitats autònomes, l’impacte de les prestacions assistencials principals i no contributives que s’han dissenyat, de manera específica, per fer front a la pobresa a Espanya. Es consideren, així, tant l’Ingrés Mínim Vital (IMV) com les Rendes Mínimes Autonòmiques (RMA).

L’anàlisi es pot fer per la tasca de recopilació d’informació sobre IMV i RMA que ha dut a terme l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIREF). La institució avaluadora ofereix una base de dades completa sobre aquests dos tipus de prestacions per al període comprès entre el juny del 2020 i l’octubre del 2023. Aquesta informació s’amplia, només per a l’IMV, amb la nova estadística elaborada a partir del febrer del 2024 per la Subdirecció General de Gestió Econòmico-pressupostària i Estudis Econòmics del Ministeri d’Inclusió, Seguretat Social i Pensions. Es tracta de les dades mensuals de l’IMV – Principals dades segons comunitat autònoma i província. L’última informació disponible correspon al mes d’octubre del 2024 .

L’impacte de les prestacions analitzades es considera exclusivament en termes de taxa de cobertura respecte a la població en situació de pobresa real; és a dir, relacionant el nombre de titulars d’aquestes prestacions amb la població pobra estimada. La raó és que no es disposa de prou informació pública per conèixer l’impacte per comunitats autònomes de les prestacions entesa com la seva capacitat per reduir la distància existent entre els recursos disponibles i els llindars de pobresa aplicables.

Amb vista a estimar el col·lectiu pobre de referència, s’utilitza l’indicador de pobresa real EPDS que té en compte tant els ingressos disponibles com les condicions de vida a mitjà i llarg termini, determinades per factors de dimensió patrimonial. Una aproximació adaptada del mètode EPDS a l’Enquesta de Condicions de Vida (ECV) de l’INE s’ha abordat recentment per al conjunt del període 2008-2023, per la qual cosa aquesta aproximació és possible [1]. Té l’avantatge que s’adapta a l’estimació general de recursos disponibles utilitzada tant a l’IMV com a les RMA que no només consideren els ingressos disponibles, sinó també el patrimoni. El mètode EPDS, a més, permet tenir en compte les diferències existents a cada territori respecte al cost diferencial de cobertura de les necessitats.

Cal recordar, en aquest context, el desfasament temporal de les dades de l’Enquesta de Condicions de Vida. Com se sap, la informació econòmica facilitada per l’ECV fa referència , per a cada onada de l’estadística, a la renda disponible l’any anterior. Això no obstant, es tracta del mateix tipus de desfasament anual que, a diferència del que s’observa amb les Rendes Mínimes Autonòmiques, correspon a l’IMV, una prestació que té en compte els ingressos obtinguts durant l’últim any. A l’hora de considerar les taxes de cobertura de l’IMV i de les Rendes Mínimes Autonòmiques es consideren les dades més actualitzades de l’ECV.

Per facilitar la comparació interanual, com que encara no s’ha acabat l’any 2024 i com que hi ha un clar ajustament a la baixa en l’evolució de les prestacions de l’IMV el mes d’octubre d’aquest any, es pren com a base de referència per a l’obtenció de la taxa de cobertura de l’IMV i de les Rendes Mínimes Autonòmiques les xifres mitjanes corresponents al període central (de maig a setembre) de cadascun dels anys considerats, durant el període 2021-2024.

A continuació es presenten els principals resultats de l’aproximació establerta.

B. Principals resultats

1. L’IMV té, per ara, una cobertura limitada entre la població pobra

El gràfic 1 ofereix, per al conjunt d’Espanya, l’evolució de la taxa de cobertura de l’IMV respecte al col·lectiu en situació de pobresa real EPDS entre els anys 2021 i 2024. Aquesta taxa relaciona el % mitjà de titulars de l’IMV entre els mesos de abril a setembre respecte a la població estimada en situació de pobresa real de cada any a través de l’ECV. Les dades revelen que, després de la primera implantació, la cobertura de l’IMV arriba gairebé a un 11,6% el 2021 per avançar fins a xifres entre el 13,9% i el 14,0% el 2022 i el 2023. Tot i augmentar nítidament el 2024, la taxa de cobertura es manté per sota del 20% aquest any, amb un 17,1%. Les dades del gràfic 1 posen, per tant, de manifest una cobertura encara limitada de l’IMV respecte a la població pobra.

Gràfic 1

2. Sense arribar mai a la majoria de la població pobra, la cobertura de l’IMV mostra diferències rellevants al territori

El gràfic 2 mostra, per comunitats autònomes, la taxa de cobertura de l’IMV respecte al col·lectiu en situació de pobresa real EPDS el 2024. Les dades de titulars de l’IMV corresponen a la mitjana del període del maig al setembre del 2024; les dades de pobresa real es deriven, d’altra banda, de l’ECV de 2023. S’actualitza lleugerament per al 2024 el volum de persones afectades que s’estima, en tot cas, com a bàsicament estable.

Els resultats mostren que les taxes de cobertura més reduïdes corresponen a algunes de les comunitats autònomes amb més renda per càpita. Les taxes són especialment baixes, properes o inferiors al 10%, a les Illes Balears (7,6%) i Catalunya (10,0%). Es manté també clarament per sota de la mitjana espanyola del 17,1% a la Comunitat de Madrid (14,4%). Considerades en conjunt, la taxa de cobertura en aquestes tres comunitats és només de l’11,5%. Un factor rellevant que cal tenir en compte en aquestes comunitats de renda elevada és el cost associat relatiu més alt de la satisfacció de les necessitats. En aquest sentit, una part important dels grups en situació de pobresa real poden disposar d’ingressos nominals superiors als llindars d’accés a l’IMV.

A la posició oposada se situen les ciutats de Ceuta i Melilla. Considerades en conjunt, la taxa de cobertura de l’IMV assoleix en aquestes dues ciutats un nivell del 33,8%. Tot i que en totes dues se supera la mitjana espanyola, les diferències de cobertura entre elles són rellevants, amb un 25,9% a Ceuta i un 46,0% a Melilla, la xifra de cobertura més alta de totes les comunitats o ciutats autònomes. En aquestes ciutats autònomes, amb alts nivells de pobresa comparats, l’estructura institucional de ciutat amb poders autònoms i també una presència local efectiva de les administracions públiques estatals, són factors que contribueixen a assolir nivells de cobertura comparativament elevats.

En una posició intermèdia se situen la resta de les comunitats autònomes, amb nivells de cobertura conjunta força similars en funció de la situació geogràfica. Així, la taxa de cobertura de les comunitats autònomes de la zona nord (exceptuada Euskadi) se situa en un 18,3%, proporció que és gairebé una mica superior, amb un 18,6%, a les comunitats autònomes de la zona sud.

Dins aquest grup de comunitats, però, s’observen algunes diferències. A la majoria de les regions considerades (Cantàbria, la Rioja, Castella i Lleó, Navarra i Aragó a la zona nord; Extremadura, Andalusia, Múrcia i País Valencià, a la zona sud), la taxa de cobertura se situa entre un 17,3% situat lleugerament per sobre de la mitjana espanyola i el 21,9% d’Extremadura.

En canvi, les taxes de cobertura se situen clarament per sota de la mitjana estatal en algunes d’aquestes comunitats autònomes del nord i sud d’Espanya per apropar-se a les de les regions amb cobertura més baixa (Madrid, Illes Balears i Catalunya). Així, en línia amb el que s’ha observat a Madrid, la taxa se situa entre un 14,3% i un 14,7% a les Canàries, Galícia i Castella-la Manxa. A la posició oposada, situant-se força per sobre de la mitjana espanyola, el 23,9% d’Astúries s’acosta al 25,9% de Ceuta.

Gràfic 2

La posició més peculiar correspon a Euskadi, una de les comunitats amb més nivell de renda per càpita a Espanya, però en què la taxa de cobertura de l’IMV arriba a un dels nivells més alts. Amb un 36,2%, aquesta taxa de cobertura només es veu superada pel 46% de la ciutat de Melilla. Combinada amb el nivell igualment alt d’Astúries, la taxa de cobertura basca sembla indicar un efecte diferencial de cobertura comparativament elevada en aquells territoris amb més experiència històrica en el desplegament d’estructures prestacionals de renda mínima. De fet, la taxa de cobertura de l’IMV de Navarra, amb un 20,6%, també se situa per sobre de la mitjana espanyola.

Com es pot comprovar, en qualsevol cas, a cap de les comunitats o regions autònomes l’IMV assoleix un nivell de cobertura superior al 50% de la població en situació de pobresa real, cosa que ens introdueix en la qüestió clau del paper que correspon a les rendes mínimes autonòmiques en la millora dels nivells de cobertura de les prestacions de garantia d’ingressos a Espanya.

3. Les Rendes Mínimes Autonòmiques, amb una presència regionalment desigual, encara són determinants en algunes comunitats autònomes

Una de les decisions fonamentals relacionades amb la posada en marxa d’un programa estatal de rendes mínimes, com l’IMV, era mantenir el sistema de RMA i acceptar, o no, el seu paper prestacional complementari. Els gràfics 3 i 4 mostren que l’opció per facilitar la continuïtat pràctica d’aquestes accions autonòmiques ha resultat encertada com a via per aconseguir una cobertura àmplia de les necessitats dels grups en situació de pobresa real.

El gràfic 3 mostra, però, que només en algunes comunitats autònomes la combinació d’IMV i RMA garanteix elevats nivells de protecció prestacional a la població pobra. En termes de garantia d’una cobertura majoritària, de fet, aquesta dinàmica favorable només s’observa als territoris forals. L’any 2023, aquesta cobertura arriba a ser pràcticament total, amb un 97,8%, a Euskadi, amb una aportació a aquesta cobertura d’un 64,6% atribuïble a l’accés exclusiu a la prestació autonòmica (gairebé el doble del 33,2% associat a l’accés a l’IMV, en conjunció o no amb l’accés a la RGI basca). La cobertura és d’un 55,0% a Navarra, territori on la cobertura exclusiva de la seva renda autonòmica és del 32,5%, també per sobre de l’atribuïble a l’IMV (22,5% en conjunció o no amb la renda garantida navarresa) [2].

Com es pot comprovar, als territoris forals, la cobertura associada a la RMA supera la que correspon a l’IMV, fins i tot quan es considera únicament l’accés exclusiu (sense IMV) a la RMA. Es tracta d’una diferència rellevant, en el període abril-setembre de 2023, amb allò que s’ha observat a la tercera comunitat autònoma amb una renda autonòmica històricament desenvolupada, Astúries.

Gràfic 3

Gràfic 4

A diferència del que passa a Euskadi i a Navarra, a Astúries, la renda autonòmica regional implica, sense IMV, una cobertura encara significativa de la població en situació de pobresa real (17,2%), però queda per sota de l’aportació associada a l’IMV (20,7%). Per això, la contribució del salari social bàsic asturià és insuficient per cobrir les necessitats d’una part majoritària de la població pobra a Astúries. Tanmateix, com es mostra al gràfic 3, en combinació amb l’aportació de l’IMV, permet assolir nivells de protecció similars als màxims que aconsegueix (bàsicament en exclusiva) la prestació estatal a la ciutat autònoma de Melilla.

A la resta de comunitats autònomes, la combinació d’IMV i de RMA no permet superar el llindar d’un 25% de cobertura de la població en situació de pobresa real. Tot i això, el gràfic 5 posa de manifest l’efecte positiu que, en termes de cobertura final de la població pobra, té l’accés a les RMA. De fet, en aquest tipus de comunitats s’observa, a mesura que augmenta el nivell de cobertura de les RMA, una correlació negativa nítida entre nivell de cobertura de l’IMV i cobertura conjunta final d’IMV i rendes mínimes regionals.

Així, a les comunitats autònomes amb menor cobertura prestacional de les situacions de pobresa a través de les rendes mínimes (inferiors al 2,5%, incloent Castella i Lleó, Castella-la Manxa, Madrid, Andalusia i Múrcia), la cobertura de la pobresa atribuïble a l’IMV és del 14,8%. La taxa de cobertura és del 13,4% a les comunitats autònomes amb cobertura de les situacions de pobresa, a través de les Rendes Mínimes Autonòmiques, entre un 2,5 i un 4,9% (Galícia, La Rioja, Aragó, Extremadura i Illes Balears); i és del 12,2% a les regions amb cobertura a través de les rendes regionals entre un 5,0 i un 7,0% (Canàries i Cantàbria). S’assoleix, finalment, un mínim del 10,2% de cobertura IMV a les regions on la cobertura RMA de les situacions de pobresa real és superior al 8% (Catalunya i País Valencià).

Però la situació canvia completament de sentit en incorporar la cobertura associada a les RMA. En aquest cas, la cobertura més gran correspon a Catalunya i País Valencià, amb un 20,9%, per sobre del 18,4% de les Canàries i Cantàbria. La taxa és del 17,0% al grup de Galícia, la Rioja, Aragó, Extremadura i Illes Balears i arriba a un mínim del 15,6% al grup de comunitats autònomes que inclou Castella i Lleó, Castella-la Manxa, Madrid, Andalusia i Múrcia. El menor impacte relatiu de l’IMV es tradueix per tant en una major acció complementària de les RMA que té, com a resultat, un pes més gran de la seva cobertura (i també en la seva acció combinada amb l’IMV) a mesura que es redueix el nivell de cobertura de l’Ingrés Mínim Vital.

La implicació més gran es relaciona amb l’anàlisi de la situació comparada de les comunitats de Madrid i Catalunya. Així, en el període abril-setembre del 2023, mentre Madrid supera en 4,6 punts percentuals el nivell de cobertura de l’IMV de Catalunya (12,4% davant del 7,8%), quan es consideren de forma conjunta IMV i Renda Mínima Autonòmica la Comunitat de Madrid, s’aconsegueix una taxa de cobertura de la seva població en situació de pobresa real que se situa 6,4 punts percentuals per sota de la Catalunya (12,8% davant del 19,2%).

Gràfic 5

4. La caiguda de les persones titulars de Rendes Mínimes Autonòmiques a la major part de les comunitats autònomes després de la implantació de l’IMV

Tot i l’impacte positiu de les RMA, el fet més destacable de la implantació de l’IMV a Espanya és la caiguda rellevant del nombre de titulars d’aquestes prestacions que n’ha resultat a la major part de les comunitats autònomes.

Pel que fa al grup molt majoritari compost per les comunitats autònomes del nord de Galícia, Cantàbria, la Rioja, Aragó i Castella i Lleó; la Comunitat de Madrid; les comunitats autònomes del sud peninsular, amb Extremadura, Castella-la Manxa, Andalusia, Múrcia; i les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla, inclòs tot ell al gràfic 6 a la categoria de Resta d’Espanya, aquest gràfic mostra la intensitat de la caiguda del nombre de titulars de les RMA en paral·lel a la implantació de l’IMV.

En comparació amb el que s’ha observat a principis de 2019, en aquest grup de comunitats autònomes (Resta d’Espanya) el nombre de titulars de les RMA encara resultava proper al segon i tercer trimestre del 2020. S’inicia a partir de llavors una ràpida caiguda de la nòmina de les RMA que porta el nombre de titulars de rendes mínimes de 79.881 el tercer trimestre del 2020 a amb prou feines 23.885 el tercer trimestre del 2022. Aleshores, en el grup de dotze regions assenyalat, només un 29,1% de la població titular de principis del 2019 es mantenia dins del sistema autonòmic de rendes mínimes. Després d’estabilitzar-se el nombre de titulars entre el tercer trimestre del 2022 i el segon del 2023, el tercer trimestre del 2023 mostra una nova caiguda significativa. En aquest trimestre, a les dotze comunitats i ciutats autònomes considerades amb prou feines es mantenien ja com a titulars de les RMA una xifra equivalent al 23,9% de la població en nòmina a principis de 2019.

Un tret rellevant de les comunitats assenyalades era que el 2019 tenien un abast limitat de la cobertura atribuïble al sistema de rendes mínimes: només un 5,3% davant, per exemple, el 27,3% d’Astúries. Tot i això, i amb alguna menor intensitat, la tendència descendent de la població titular de la renda mínima regional és força similar en el cas d’Astúries. En aquesta comunitat autònoma, la línia de disminució del nombre de persones titulars es manté relativament estable al llarg del temps des del segon trimestre del 2020. El resultat és que el tercer trimestre del 2023 la població en nòmina del Salari Social Bàsic asturià era només un 42,1% de l’existent el 2019. La proporció de caiguda és, però, inferior a les regions de Resta d’Espanya, cosa que, unida a una cobertura inicial molt superior, explica l’impacte comparat encara rellevant de la renda mínima asturiana al context espanyol.

Després de la implantació de l’IMV, la reducció del volum de persones titulars de les RMA també és perceptible a les comunitats forals de Navarra i Euskadi. Això no obstant, en aquestes comunitats autònomes s’observen uns elements clarament diferenciats. El més rellevant és que la línia descendent tendeix a limitar-se al període comprès entre el primer i l’últim trimestre del 2021, trimestre en què el nombre de titulars se situa en el 72,3% dels existents a primers del 2019 a Navarra i al 71,1% a Euskadi.

Gràfic 6

Gràfic 7

L’evolució descrita explica el segon tret important de les comunitats forals: el manteniment el tercer trimestre del 2023 d’una proporció majoritària, superior al 70%, de la població titular existent a principis del 2019. Encara que en el cas de Navarra també es detecta la recuperació de la tendència descendent del tercer trimestre del 2023, similar a l’observada a la Resta d’Espanya, la proporció considerada es manté en un 70,3%. En canvi, després de caure al 71,1% a finals del 2021, a Euskadi el percentatge de persones titulars remunta com a conseqüència de la flexibilització de les condicions d’accés després de la reforma legal del sistema de garantia d’ingressos el 2022. trimestre del 2023, la proporció de població titular de la Renda de Garantia d’Ingressos basca augmenta fins al 80,9% del que va arribar a ser a principis de 2019.

La dinàmica assenyalada explica el tercer tret destacable de Navarra i, sobretot, Euskadi: el nivell de cobertura molt superior, respecte a la població en situació de pobresa real, tant de les seves rendes mínimes com de la protecció combinada IMV-RMA.

En el context en general descendent de l’accés a les rendes mínimes crida l’atenció, en qualsevol cas, la dinàmica diferenciada d’accés al sistema de rendes mínimes autonòmiques que caracteritza la resta de comunitats autònomes a Espanya: Catalunya, la Comunitat Valenciana, les Canàries i les Illes Balears. Considerades en conjunt, aquestes comunitats es caracteritzen per una aposta important per les RMA durant el període d’implantació de l’IMV. Així, reflectint una línia d’ascens continuat del nombre de titulars de les seves rendes mínimes, al tercer trimestre del 2022 es constata al gràfic 6 un increment del 88,6% de la població titular respecte a l’existent a principis de 2019.

La consolidació de l’IMV també acaba tenint, però, un impacte descendent a la nòmina d’aquestes rendes mínimes. Així, l’increment comparat de la població titular, respecte al primer del 2019, es redueix del 88,6% assenyalat el tercer trimestre del 2022 al 77,8% el tercer trimestre del 2023. Tot i això, la diferent evolució de les comunitats esmentades resulta molt destacable a Espanya.

Una aproximació més detallada a la qüestió obliga, no obstant, a precisar les importants diferències observades entre les comunitats assenyalades. Amb nivells comparativament molt baixos, la població titular de la renda mínima valenciana es multiplica per 3,23 entre el primer trimestre del 2019 i el quart del 2020. Es manté bàsicament estable a continuació per tornar a repuntar de manera significativa entre el primer trimestre del 2022 i el primer del 2023, trimestre en què la població titular de la renda mínima valenciana resulta 3,62 vegades superior a la de principis del 2019. Encara que s’observa a partir de llavors una lleugera caiguda, en el tercer trimestre del 2023 la població titular encara és 3,37 vegades més gran a la Comunitat Valenciana que la que s’observava en el primer trimestre de 2019.

L’augment del nombre de població titular de l’actual Renda Garantida de Ciutadania també caracteritza Catalunya, territori on els nivells de cobertura de partida, el 2019, resultaven superiors als de la Comunitat Valenciana. A Catalunya, la línia ascendent es manté entre el primer trimestre del 2019 i el primer del 2021, amb un increment en aquest període d’un 55,3% en el volum de població titular de la renda mínima autonòmica. A partir de llavors comença una línia d’estabilització i posterior caiguda del volum de titulars de la renda garantida catalana. Tot i això, en el tercer trimestre del 2023 encara se supera en un 44,1% el nombre de titulars del 2019.

L’evolució de les Illes Balears és peculiar en aquest context. Després d’alguns alts i baixos, s’observa en aquest cas un fort impuls la renda mínima regional entre el quart trimestre del 2020 i el primer del 2022, període en què el volum de població titular se situa un 200,8% per sobre del de primers de 2019. Però a partir de llavors Illes Balears s’enganxa a la dinàmica descendent dominant a les comunitats autònomes espanyoles. Així, la proporció d’increment respecte a primers del 2019 passa del 100,8% el primer trimestre del 2022 al 54,6% el segon trimestre del 2023. L’ajust posterior és particularment cridaner, amb una població titular el tercer trimestre del 2023, que amb prou feines resulta superior en un 11,7% a la del primer trimestre del 2019.

L’evolució de la renda mínima canària té algun paral·lelisme amb la balear, també caracteritzada pels seus alts i baixos en els trimestres posteriors al primer del 2019. Però en aquest cas s’observa un augment perllongat del nombre de titulars de la Renda Canària de Ciutadania a partir del segon trimestre del 2021 que situa la població titular del segon trimestre del 2023 un 60,4% per sobre de la de primers del 2019. Encara que Canàries també participa de la línia descendent del nombre de titulars de la renda mínima regional que caracteritza pràcticament totes les comunitats entre el segon i tercer trimestre del 2023, manté en nòmina de la seva renda mínima un 56,5% de persones més que en el primer trimestre del 2019. Això la situa en segona posició, després de la Comunitat Valenciana, en el procés d’impuls del sistema de rendes mínimes que caracteritza algunes comunitats autònomes en el període d’implantació del IMV, per sobre del 44,1% de Catalunya.

5. Les lògiques en curs

Els gràfics 8 a 10 permeten sintetitzar les diferents dinàmiques observades, i la lògica interna, en l’evolució de les prestacions d’última xarxa de garantia d’ingressos a Espanya, tant en la dimensió relativa a l’IMV com a les rendes mínimes autonòmiques.

La primera dinàmica destacable és la que es tradueix en un paper determinant de la caiguda del volum de població titular de les rendes mínimes autonòmiques com a conseqüència de la introducció de l’IMV i el procés associat de substitució neta de les rendes regionals per la nova prestació estatal. Aquest procés de substitució caracteritza catorze de les dinou comunitats o ciutats autònomes, amb processos diferenciats només a Euskadi, Catalunya, Comunitat Valenciana, Canàries i Ceuta [3].

No obstant això, tal com es pot observar al gràfic 8, l’evolució de la caiguda dels números de titulars de les RMA és diferent per comunitats autònomes.

Gràfic 8

En aquest sentit, aquelles regions en què la introducció i consolidació de l’IMV es tradueix, el tercer trimestre del 2023, en una caiguda neta propera o superior al 45% dels titulars de la renda mínima existents el tercer trimestre del 2019, són sis. Aquest grup de comunitats inclou cinc regions de la zona nord-oest d’Espanya -Astúries, Cantàbria, La Rioja, Castella i Lleó i Aragó- així com la Comunitat de Madrid. Si es relaciona, entre els tercers trimestres del 2019 i el 2023, la caiguda del nombre de titulars de la renda mínima autonòmica amb el nombre de titulars actuals de l’IMV, per tant amb l’IMV generat, es constata que la reducció en el volum de titulars de les rendes regionals equival a més del 85% dels nous titulars IMV a Astúries i Cantàbria (87,3% i 89,4%). Aquesta proporció se situa entre el 60,5 i el 64,9% a La Rioja i la Comunitat de Madrid, amb proporcions properes al 50% a Castella i Lleó i Aragó (50,4% i 47%). Fora d’aquestes regions, el màxim observat és del 24,6% a Galícia.

El pes de les sis comunitats autònomes assenyalades en la reducció observada en el nombre de titulars de les rendes mínimes entre el tercer trimestre del 2019 i del 2023 a Espanya és determinant entre les catorze regions que veuen caure en el període la seva nòmina de perceptors de RMA. Així, respecte a la reducció de 61.071 titulars observada en aquestes catorze comunitats autònomes, un 78,7% correspon a les sis regions esmentades. Però només Madrid (34,9%), Astúries (16,7%) i Castella i Lleó (12,2%) concentren per si mateixes un 63,8% del total de la caiguda observada.

Hi ha algunes diferències, però, entre aquestes regions. En el cas de la Comunitat de Madrid i Castella i Lleó crida l’atenció que aquestes comunitats autònomes desmantellen gran part dels seus sistemes de rendes mínimes, amb una caiguda el tercer trimestre del 2023 que equival a -93,3% i -75, 2% de la població titular de RMA existent el tercer trimestre del 2019. En regions amb menys volum de població beneficiària el 2019, aquests nivells de caiguda són una mica més baixos, però encara clarament molt majoritaris a la Rioja (-71,1%) i a Cantàbria (-62,1%) [4].

A Astúries, en canvi, la reducció del nombre de titulars de la RMA entre el tercer trimestre de 2019 i 2023 és del 46,6%, de manera que aquesta regió conserva a finals de 2022 una part majoritària del volum de titulars existents el 2019. Una proporció similar es pot observar a Aragó, amb un 46,1%. En aquestes regions, per tant, l’important procés de derivació neta de titulars de les rendes mínimes regionals cap a l’IMV, durant el període d’enlairament, és compatible amb el manteniment d’una part significativa dels titulars de les rendes regionals [5].

La segona dinàmica destacable caracteritza aquelles comunitats autònomes en què es manté, entre els tercers trimestres del 2019 i 2023, la línia ascendent de la població titular de les rendes mínimes autonòmiques, en un context en què l’IMV no només introdueix nous titulars de prestacions de garantia d’ingressos sinó que sobre amb freqüència a una combinació de titulars IMV-RMA.

Com es pot observar al gràfic 9, la situació descrita caracteritza les comunitats autònomes de Catalunya, Comunitat Valenciana, Canàries, així com Euskadi. Al tercer trimestre del 2023, aquestes quatre comunitats concentren un 73,9% de les 43.391 situacions d’accés combinat tant a les Rendes Mínimes Autonòmiques com a l’IMV.

La importància de l’accés combinat a l’IMV i a les RMA es pot comprovar en el pes que aquest accés combinat té respecte al nombre de persones titulars de les rendes autonòmiques el 2019. La proporció arriba a un màxim del 57,7% a la Comunitat Valenciana , amb un 49,7% a les Canàries i un 37,2% a Catalunya, amb un mínim del 21,1% a Euskadi. En el conjunt de casos combinats d’accés a IMV-RMA del tercer trimestre del 2023, Euskadi té un pes determinant, amb un 24,4% que només queda lleugerament per sota del 26,0% de Catalunya, recollint ambdues comunitats un 50,4% del total d’aquest tipus de situacions d’accés IMV-RMA a Espanya.

Les dades revelen el paper d’aquestes formes d’accés combinat a l’IMV com a element potenciador de la continuïtat d’una línia d’impuls de les RMA a Espanya.

La tercera dinàmica que cal considerar per entendre l’evolució de l’IMV fa referència a aquelles comunitats on l’IMV suposa introduir, de facto, noves formes de protecció social i no una mera transferència de prestacions. Aquestes noves formes fan referència, en aquest sentit, a la part de l’IMV que no es deriva del traspàs net de persones de les RMA cap a l’IMV i que no s’associa tampoc a l’accés combinat a tots dos tipus de prestació.

El gràfic 10 recull informació sobre això, diferenciant els casos d’aquelles comunitats autònomes on predomina aquesta forma d’accés a l’IMV de les regions on resulten més determinants les derivacions RMA-IMV o l’accés combinat a tots dos tipus de prestació. Les comunitats autònomes amb aquests trets predominants d’innovació prestacional es concentren fonamentalment a la zona sud d’Espanya i inclouen Extremadura, Castella-la Manxa, Andalusia, Múrcia i les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla. Tot i que en un context més diversificat, en termes relatius també predomina aquest tipus de dinàmica a Galícia, Illes Balears i fins i tot Navarra.

Les dades mostren que la major part d’aquests casos de nova protecció (que arriben a les dinou comunitats i ciutats autònomes), un 52,4% del total, es concentra a les deu regions i ciutats esmentades. Però destaca molt el pes determinant d’Andalusia en aquestes noves formes de protecció, atès que aquesta regió recull per si sola un 28,8% d’aquests casos a Espanya. Si es consideren en exclusiva les regions o les ciutats autònomes principalment afectades per aquesta dinàmica d’innovació prestacional, el pes d’Andalusia és encara més determinant ja que, dins d’aquestes, aquesta comunitat recull un 65,5% dels nous casos contemplats.

Cal assenyalar igualment que, malgrat que el pes de la ciutat autònoma de Melilla en la distribució d’aquests nous casos IMV és anecdòtica (0,4%), no ho és pas en termes de cobertura de necessitats. Basant-se en el que és fonamental en nous casos, IMV arriba a Melilla al 46% de les situacions de pobresa real estimades.

Gràfic 9

Gràfic 10

C. Consideracions finals

És prematur arribar a conclusions finals sobre la dinàmica de l’IMV atès que no disposem de microdades públiques de llars on es pugui contrastar amb detall l’accés a aquesta prestació i a d’altres prestacions del sistema de protecció social, entre elles les RMA, però també les prestacions i subsidis de desocupació, juntament amb la resta de fonts d’ingressos disponibles. Això impedeix analitzar l’impacte de l’IMV en termes d’altres indicadors que no siguin els simplement vinculats a la taxa de cobertura, en particular pel que fa la mesura de la distància al llindar de pobresa després de la prestació. D’altra banda, les dades de l’ECV en què es basa l’estimació de les situacions de pobresa real es veuen condicionades per les mides mostrals limitades d’algunes comunitats i ciutats autònomes.

Tot i això, les dades presentades, en tant que indicadors de la dinàmica combinada entre IMV i RMA, permeten avançar algunes consideracions d’interès. La més rellevant és que, malgrat la consolidació i l’extensió de l’IMV, aquesta prestació social no s’acosta a una cobertura elevada de les situacions de pobresa real que s’observen a Espanya i, al setembre del 2024, amb un increment de titulars de 353.549 a 428.728 [6](+21,3%), la cobertura de les llars en situació de pobresa real no passa del 17,1% el 2024.

Per aquest motiu, l’acció complementària de les RMA continua sent, actualment, una via d’intervenció necessària per intentar acostar-se a una cobertura prestacional suficient en l’objectiu raonable que les prestacions de garantia d’ingrés arribin al conjunt de la població pobra.

Tot i la seva aparent obvietat, aquesta no és una conclusió que pogués donar-se com a “políticament” esperable, almenys per dues raons. La primera té a veure amb la històrica política d’accés a les prestacions estatals a Espanya (per exemple, subsidis de desocupació) que es caracteritzaven fins a la implantació de l’IMV per una limitació de facto en la possibilitat de combinar prestacions estatals i rendes mínimes, almenys en termes de superació dels llindars de protecció establerts per les administracions estatals.

En aquest sentit, fins i tot la introducció de l’IMV va arribar a cristal·litzar en la política social espanyola un disfuncional sistema fàctic d’incompatibilitats que, a la pràctica, implicava la negació del paper d’última xarxa, subsidiària però també complementària, de les RMA. A aquesta circumstància s’hi unia funcionalment una manca absoluta de col·laboració financera de l’Administració General de l’Estat amb les comunitats autònomes de cara a consolidar els seus sistemes de rendes mínimes.

Després de la crisi financera del 2008, el debat sobre la prolongació d’aquest tipus de política, o l’acceptació alternativa de la possible complementació de prestacions com l’IMV a través de les RMA, va estar ben present a les meses de debat sobre política social. La visió tradicional, oposada a una complementació efectiva i raonable a través de les rendes mínimes autonòmiques, es va veure de fet reflectida en el disseny específic d’algunes propostes de reforma del sistema de prestacions de la Seguretat Social.

La voluntat restrictiva per a l’acció de les RMA va ser particularment present a la Iniciativa Legislativa Popular presentada el 2016 pels sindicats UGT i CCOO per una Prestació d’Ingressos Mínims. La proposta limitava la possibilitat de complementar a través de les RMA els límits d’ingressos establerts a la iniciativa legislativa, cosa que limitava la possibilitat de reduir la càrrega pressupostària de les rendes regionals en aquells governs autonòmics que havien desenvolupat les rendes bàsiques més protectores. Pel que fa a les propostes originals relatives a l’IMV, en particular en la formulació que del projecte realitzaven els seus inspiradors tècnics, aquest objectiu no semblava ser-hi present, però els plantejaments públics dels representants polítics introduïen certa confusió respecte a la possible continuïtat de la política d’incompatibilitats .

La segona raó té a veure amb els resultats. Les dades de l’AIREF mostren certament que l’efecte de les RMA és positiu (la cobertura de les llars de pobresa, a mitjans de 2023, augmenta per exemple de 14,0% amb l’IMV al 20,5% en combinar IMV rendes regionals), però no és determinant a l’hora de canviar el marge de protecció d’una manera substancial.

No obstant això, un fet sí que resulta indiscutible en la política de garantia d’ingressos a Espanya: nivells de cobertura significatius, com els que caracteritzen regions com Astúries (38% a mitjans del 2023), o majoritaris, com passa a Navarra (55, 0%) i, de manera particular, a Euskadi (97,8%), només resulten possibles amb una aportació forta de les RMA. La raó es vincula en gran mesura a la insuficiència de les quanties garantides per l’IMV, especialment a les comunitats autònomes amb nivells de preus més alts. Ho posa clarament de manifest el fet que el 2024 la taxa de cobertura de la pobresa regional a través de l’IMV no passi, fora de les comunitats forals, i al marge de les ciutats autònomes, del 23,9% màxim registrat a Astúries.

Tenint en compte la rellevància potencial de les RMA per assolir nivells de cobertura suficients, sorprèn la dinàmica recent a la major part de les comunitats autònomes ja que aquesta reflecteix una nítida aposta política general, amb algunes poques excepcions fermes, per un model residual de RMA. Tot i els límits en la cobertura social de l’IMV, destaca en aquest sentit la caiguda del volum de població titular de les RMA com a conseqüència de la introducció de l’IMV i el procés de substitució neta de les rendes regionals per la nova prestació estatal . Aquesta dinàmica de substitució afecta en termes nets catorze de les dinou comunitats, amb l’única excepció real d’Euskadi, Catalunya, el País Valencià, les Canàries, atès que a Ceuta el pes de la renda local de garantia d’ingressos era el 2019 bàsicament residual.

D’aquesta manera, entre el tercer trimestre del 2019 i el del 2023 es perden en aquestes catorze comunitats i ciutats autònomes al voltant d’un 42,8% dels titulars de les RMA. Aquestes pèrdues, clar reflex de voluntat de residualització de les RMA, superen el 60% a Cantàbria i la Regió de Múrcia, el 70% a la Rioja i Castella i Lleó, i el 85% a Melilla, Galícia i la Comunitat de Madrid. És en aquesta comunitat on s’assoleix un rècord de -93,3% en el nivell de caiguda de la nòmina de la renda de garantia d’ingressos regional entre el tercer trimestre del 2019 i del 2023.

La Comunitat de Madrid, per si sola, concentra de fet un 34,9% de la disminució de la població titular de les RMA a Espanya. L’altre bloc decisiu, amb un 41,3% de la caiguda registrada, correspon a algunes de les comunitats autònomes del nord-oest d’Espanya amb més tradició de les rendes regionals, com Astúries, Cantàbria, Aragó i Castella i Lleó.

Tot i aquestes tendències, la introducció de l’IMV, en un context en què l’acció complementària de les RMA resulta, si no veritablement desitjada, almenys sí possible, ha tingut tres aspectes positius destacats.

En primer lloc, en algunes de les regions amb voluntat de reducció significativa de la nòmina de la renda regional, s’ha mantingut també, almenys fins a finals del 2023, l’objectiu de mantenir una part significativa d’aquesta nòmina de titulars. El cas més significatiu és Astúries. Amb una cobertura de l’IMV del 20,7% de la població en situació de pobresa real a mitjans del 2023, la cobertura complementària associada al seu Salari Social Bàsic (sense combinació amb l’IMV) permetia a aquesta comunitat arribar a un 38,0% de la seva població en situació de pobresa real, al voltant de 15 punts per sobre de la resta de comunitats autònomes, excloses les forals.

En segon lloc, i fonamentalment a través de la possibilitat de combinar l’accés tant a l’IMV com a les rendes mínimes autonòmiques, l’IMV ha permès estendre de manera important la protecció social en algunes comunitats autònomes tant a través de l’IMV com de les rendes autonòmiques. Tot i que en algun moment el procés també va caracteritzar les Illes Balears, aquesta dinàmica favorable s’observa, d’una banda, a Catalunya, la Comunitat Valenciana i les Canàries i, de l’altra, a Euskadi. Mentre a Euskadi l’assumpció de part de la càrrega financera de les polítiques de garantia d’ingressos per l’IMV ha permès ampliar una protecció fins aleshores ja substancial, a les altres comunitats esmentades porta almenys a situar la protecció combinada en nivells propers a la mitjana espanyola o, com passa a la Comunitat Valenciana, a superar-la.

Són aspectes amb conseqüències rellevants. Per exemple, si es compara la protecció oferta a mitjan 2023 per l’IMV en comunitats com Madrid o Catalunya, mentre aquesta prestació garanteix una cobertura del 12,4% a Madrid de la seva població pobra, davant de tot just 7,8% a Catalunya , a través de l’acció complementària de la seva Renda Garantida aquesta darrera comunitat acaba superant en cobertura de les llars en situació de pobresa real a Madrid en 6,4 punts percentuals (19,2% davant del 12,8%).

En tercer lloc, s’observa una correlació nítida entre desplegament de l’IMV i potència real de les RMA. Prenent com a referència exclusiva les comunitats autònomes, es constata que a mitjans del 2023 els nivells més alts de cobertura del mateix IMV corresponen als tres territoris amb rendes regionals més potents: Astúries (20,7%), Navarra (22,5%) ) i, sobretot, Euskadi (33,2%). Les diferències respecte a la mitjana estatal del 14%, com a mitjana del període abril-setembre de 2023, resulten cridaneres.

Aquestes diferències posen de manifest, de fet, un tret peculiar de l’IMV, més enllà de la cobertura limitada: el seu impacte territorial desigual. No es tracta només, en considerar aquest impacte desigual, de recollir les diferències significatives de cobertura, sinó també reflectir les diferents dinàmiques d’implantació. Mentre que en algunes comunitats predomina la línia de substitució de les RMA, en altres regions o ciutats autònomes l’IMV es perfila com una acció prestacional bàsicament nova, amb generació de protecció en gran mesura deslligada de les rendes mínimes (en general per la bàsica inexistència, o insignificança, de les RMA al moment d’introducció de l’IMV).

En diferenciar aquelles comunitats autònomes en què predomina aquesta forma d’accés nou a l’IMV de les regions on resulten més determinants les derivacions RMA-IMV, o l’accés combinat a ambdós tipus de prestació, s’observa que les regions amb aquests trets concentren fonamentalment a la zona sud d’Espanya i inclouen Extremadura, Castella-la Manxa, Andalusia i les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla. També predomina aquest tipus d’innovació prestacional a Galícia, Navarra i Illes Balears.

Les dades mostren que la majoria d’aquests casos de nova protecció, un 52,4%, es concentra en aquestes comunitats, encara que amb un pes determinant d’Andalusia, regió que recull per si sola un 28,8% d’aquests casos a Espanya. Dins de les deu regions o ciutats autònomes amb un IMV que dóna pas a una forma de protecció bàsicament nova, Andalusia recull un 65,5% d’aquests nous casos. A algunes ciutats autònomes, com Melilla, l’IMV té un impacte determinant en la cobertura de la població pobra.

En definitiva, l’IMV introdueix una via important d’innovació en la protecció, que arriba de manera significativa a regions mal protegides fins ara, però ho fa en condicions d’impacte encara molt limitat per tenir, per si mateix, capacitat d’incidència determinant a la cobertura de les necessitats de la població en situació de pobresa real. Seria convenient analitzar, a més, l’evolució de la població beneficiària de subsidis de desocupació per avaluar la dimensió real de millora que implica la introducció de la protecció associada a l’IMV.

Sense perjudici del que s’ha assenyalat fins ara, convé precisar que les polítiques de garantia d’ingressos no es poden limitar a la protecció del col·lectiu de màxima precarietat que representa la població en situació de pobresa real. Els límits observats a la política de garantia d’ingressos a Espanya es combinen amb els que afecten els processos de reproducció demogràfica, incloent-hi les problemàtiques directament lligades a formes de pobresa o precarietat encoberta. Per contribuir a normalitzar aquests processos, alterats a Espanya des de pràcticament principis dels anys vuitanta del segle passat, és probable que siguin necessàries accions prestacionals de naturalesa molt més universal, tant en relació amb la població de menor edat com en el cas de les seves mares i pares i, més en general, de la població adulta jove durant el procés d’accés a la vida independent.

En aquest context, la major part de les regions espanyoles es troben en una situació de transició cap a la societat econòmica posterior a l’extensió de la revolució tecnològica i la màxima automatització dels sectors industrial i de serveis, en què resulta i resultarà difícil garantir a totes les generacions joves la possibilitat duna vida independent i amb capacitat per mantenir els processos normalitzats de reproducció demogràfica. La consolidació progressiva de grans pols de creixement econòmic i de l’ocupació farà a més difícil el manteniment de la població d’aquestes regions, fins i tot en contextos de forta immigració exterior. Totes les societats europees s’enfrontaran a aquesta problemàtica, però especialment aquelles que queden al marge de la influència econòmica directa d’aquests grans pols econòmics.

La possibilitat de garantir l’estabilitat econòmica, social i demogràfica d’aquestes societats, que en permeti el manteniment a llarg termini, sembla cada cop més inviable al marge d’una acció concertada de política social amb nous objectius. Un serà garantir de forma universal els mínims de supervivència a les persones nascudes i criades en aquestes societats durant la fase d’accés a la vida adulta independent i el període de reproducció, una protecció que ha d’estendre aquesta garantia de protecció universal als seus fills i filles. És difícil pensar en garantir una igualtat mínima d’oportunitats per a les generacions joves de les nostres societats sense pensar en establir una garantia econòmica d’aquest tipus, de tipus universal.

A més, el disseny de la política de garantia d’ingressos del futur haurà de vincular-se a una visió més general del model de societat que es vol consolidar. Davant dels qui, davant la progressiva tecnologització i automatització de l’economia, advoquen per solucions que, implícitament, assumeixen la inevitabilitat d’una dolça “mort social” per a una part de la població que es considera sense paper productiu potencial a la nova societat, caldrà preguntar-se pel sentit de l’existència social a les noves societats tecnologitzades. Això exigeix una reflexió sobre el paper tant de l’ocupació com de les prestacions de garantia d’ingressos, incloses formes potencials de Renda Bàsica Universal, en una societat que pretengui no situar en un marc estructural d’exclusió dels processos socials a part de la seva població; precisament a la població més desafavorida en termes polítics, socials i econòmics.

---

[1]      Les bases generals d’aplicació del mètode EPDS , desenvolupat a Euskadi, es poden analitzar als informes tècnics de l’òrgan estadístic responsable de l’Enquesta de Pobresa i Desigualtats Socials, actualitzades a l’informe del Mòdul EPDS de l’Enquesta de Necessitats Socials 2022 . La seva aplicació a les dades de l’ECV de l’INE s’explica a l’estudi d’Evolució dels indicadors de pobresa/benestar a Espanya entre el 2008 i el 2023: aplicació del mètode EPDS. Una versió d’aquest estudi ha estat publicada recentment pel SIIS a la revista Zerbitzuan.

[2]      En comparació del nivell de cobertura d’Euskadi, cal assenyalar que part de la cobertura de les necessitats de la població pobra s’associa a Navarra a polítiques de deducció i devolució fiscal, en particular pel que fa al col·lectiu pensionista, que no es tenen en compte als resultats analitzats.

[3]      En el cas de Ceuta, el nombre més gran de titulars de la renda mínima local el tercer trimestre del 2023 resulta molt poc rellevant, atès el limitat nombre de població afectada (119 casos el 2019 i 168 el 2023).

[4]      A les regions amb menys impacte en la distribució total de la reducció de la població titular de rendes mínimes entre 2019 i 2023, Castella-la Manxa i Melilla també mostren caigudes molt elevades de la seva població titular (-88,5% i -88, 9%, respectivament). La proporció de caiguda és igualment molt alta a la regió de Múrcia (-66,2%).

[5]      Amb menys impacte quantitatiu de les rendes mínimes, s’observa una caiguda similar, de -44,6%, a Galícia. La reducció és de -30,9% a Andalusia i de -29,6% a Extremadura. Les caigudes són properes o inferiors a -5% a Navarra (-4,3%) i Illes Balears (-5,1%).

[6]      La nòmina de l’IMV retrocedeix no obstant a 409.317 a l’octubre del 2024.