L’article original ha estat dividit en tres parts per a facilitar la seva lectura

La política de garantia d’ingressos a Espanya es troba sens dubte en una cruïlla. La crisi posterior a les turbulències financeres de 2008 ha mostrat les profundes mancances del sistema de protecció existent, sense que per ara se’n perfilin amb nitidesa les vies d’actualització. L’article presenta, de manera genèrica, el context en el què convé situar el debat sobre el futur d’aquesta part fonamental de l’acció de l’Estat de Benestar.

Principals característiques del sistema de garantia d’ingressos

Un dels aspectes més rellevants del sistema de garantia d’ingressos a Espanya és l’existència de dues xarxes paral·leles de prestacions assistencials. Es tracta, d’una banda, de les rendes mínimes autonòmiques (RMA) i, de l’altra, del sistema vinculat a l’Administració General de l’Estat (AGE) que, tant en l’àmbit de la Seguretat Social com en el de la protecció a la desocupació, complementa l’acció contributiva estatal.

Una política inesperada: les rendes mínimes de les comunitats autònomes

El 6 de març de 1989, el Butlletí Oficial del País Basc publicava el Decret autonòmic que regulava la concessió de l’anomenat Ingrés Mínim Familiar (IMF). Era la primera modalitat de renda mínima autonòmica que s’establia a Espanya.

Com a conseqüència de la posterior extensió del model al conjunt de les comunitats autònomes (CCAA), la iniciativa del Govern Basc va tenir importants repercussions per a la política social espanyola. Obria el camí al que, especialment durant la recent crisi econòmica, ha funcionat com un sistema de darrera xarxa de garantia d’ingressos.

És important assenyalar que les rendes mínimes són una conseqüència inesperada de l’atribució de la competència d’assistència social a les CCAA que fa la Constitució (article 148.1.20ª) i l’assumpció d’aquesta, com a competència exclusiva, en els diversos Estatuts d’autonomia. La introducció d’aquestes prestacions no responia, en aquest sentit, a cap mandat constitucional exprés ni a una concepció concreta de la protecció social prefixada en la Constitució.

Les rendes mínimes no poden considerar-se, per tant, com un element consubstancial del model de protecció social previst en la Constitució, tot i que tampoc es pot afirmar que s’hi oposin en cap sentit. És, simplement, impossible afirmar que siguin un resultat consensuat del model de desenvolupament constitucional. L’IMF basc va ser en realitat la manifestació de la decisió d’una administració autonòmica per introduir una nova política, aprofitant un marc constitucional i estatutari que no la impedia però que tampoc la preveia. I si era així respecte a la Constitució, també ho era respecte a l’Estatut: l’IMF tampoc no responia a cap previsió estatutària a Euskadi.

De fet, conscient de la innovació, i sempre temorós davant el perill de desbordament, el Govern d’Espanya no va dissimular la seva irritació davant la iniciativa basca. L’aposta dels sindicats UGT i CCOO per les rendes mínimes, manifestada en la seva Plataforma Sindical Prioritària, va contribuir a la ràpida extensió d’aquestes prestacions, en particular en la dimensió més formal, amb l’aprovació de lleis i/o decrets reguladors de les noves prestacions.

L’Administració General de l’Estat va anar, sens dubte, assimilant amb el temps el desenvolupament d’aquestes actuacions i es va anar donant pas a un plantejament de convivència de les diferents actuacions. Seria erroni, però, considerar que s’havia pretès integrar el sistema de RMA dins la seva política de garantia d’ingressos, buscant un acoblament polític-jurídic amb les prestacions estatals. En els anys i dècades posteriors a la creació de l’IMF basc, l’Estat va seguir mirant amb distanciament l’actuació d’unes comunitats autònomes que, cadascuna a la seva manera, van emular la iniciativa basca.

Això explica que continuï havent-hi problemes per articular la relació entre les prestacions estatals de garantia d’ingressos i les RMA. La completa absència d’una contribució financera directa per part de l’AGE per al finançament de les RMA s’uneix, en aquest sentit, a l’absència d’intents de consensuar principis compartits per a delimitar un veritable sistema en el seu conjunt. La manifestació més clara d’aquesta realitat separada és el plantejament persistent d’incompatibilitat que va regir, i encara regeix, la relació entre els subsidis d’atur de l’AGE (com en el seu moment el PRODI o, en l’actualitat, el PAE) i les rendes mínimes. Una realitat que segueix posant en dubte la idea que l’AGE hagi pogut considerar en algun moment a aquestes RMA com a part del sistema general de protecció de l’Estat.

Tot i que les rendes mínimes de les comunitats autònomes tracten en tots els casos d’ajustar el sistema general de prestacions assistencials de l’Estat, resulta discutible per tant que a Espanya pugui parlar-se d’un sistema mínimament integrat de garantia d’ingressos. Es tracta més aviat de dues xarxes paral·leles d’intervenció, més o menys complementàries, amb molt escassos elements de coordinació i integració funcional entre si.

El desenvolupament de l’acció assistencial de l’Estat

Des del Govern d’Espanya, la posició davant les iniciatives de les CC.AA. s’ha caracteritzat per una certa negació -o almenys infravaloració- de la necessitat, o utilitat dels programes autonòmics de rendes mínimes, i la configuració d’un sistema assistencial no contributiu propi de l’Estat, basat en el desenvolupament de l’article 41 de la Constitució. Aquest article preveu que l’Estat ha de mantenir un règim públic de Seguretat Social per a tota la ciutadania que “garanteixi l’assistència i prestacions socials suficients davant situacions de necessitat, especialment en cas de desocupació“.

Al llarg dels anys 80, i culminant en 1990 amb la legislació sobre prestacions no contributives, l’AGE va desenvolupar aquest model assistencial, destinat a protegir els que queden fora del sistema contributiu general, tant en l’àmbit de l’atenció a la invalidesa o la jubilació com, de manera més específica, de la desocupació. Els tres pilars del model, adaptat després de l’aprovació del sistema d’atenció a la dependència, són les següents prestacions: el subsidi assistencial d’atur, acompanyat de la creació del subsidi o renda agrària; el subsidi de garantia d’ingressos mínims de la Llei d’Integració Social del Minusvàlid (LISMI) i les pensions no contributives (PNC) per invalidesa i jubilació. Aquestes actuacions s’unien als complements de mínims de les pensions contributives i a les prestacions per fill a càrrec per consolidar un sistema aparentment força ampli de protecció, complementari al sistema contributiu general de la Seguretat Social i de protecció a la desocupació.

En coherència amb la percepció distant de les RMA, durant el període d’auge econòmic, la persistència de situacions problemàtiques greus, properes a les que contemplaven algunes d’aquestes rendes autonòmiques, especialment en l’àmbit de la desocupació de llarga durada, va portar a introduir una nova prestació: l’anomenada Renda Activa d’Inserció. Orientada a situacions de difícil inserció laboral, la RAI es va establir en el Reial Decret 236/2000. La norma perfilava la RAI com un programa temporal per a la inserció laboral de treballadors aturats de llarga durada, en situació de necessitat, i majors de 45 anys. Tractant d’ajustar-se a les directrius sobre l’ocupació de la Unió Europea, el programa perseguia combinar, en una línia propera a la de les RMA, la garantia d’ingressos amb mesures adequades d’inserció laboral.

Amb posterioritat, l’excepcional increment de l’atur després de la crisi financera de 2008 va obligar a dissenyar un nou tipus d’actuacions: el PRODI, el PREPARA i el PAE. Concebuts com actuacions extraordinàries, l’objectiu d’aquests subsidis assistencials es va vincular a la necessitat d’una intervenció especial en un context de molt alts nivells d’atur.

A l’actualitat, en la dimensió relacionada amb la protecció a la desocupació, el model de subsidis assistencials de l’AGE fixa, des d’una primera lògica d’intervenció ordinària, certs supòsits en què es considera convenient cobrir l’absència de protecció contributiva: fi de la protecció en persones amb alguna experiència de cotització; població treballadora agrària d’Extremadura i Andalusia; persones en edats que s’acosten a la jubilació; població amb responsabilitats familiars i alguns col·lectius especials, com ara la població emigrant retornada, l’excarcerada o l’afectada per problemes de violència de gènere.

En una lògica complementària, ja sigui en relació amb col·lectius amb dificultats estructurals d’accés a l’ocupació (RAI) o en situacions que se segueixen valorant com conjunturals però que es mantenen al llarg del temps donada la situació de crisi (PAE en l’actualitat), el sistema AGE tracta d’afrontar supòsits especialment problemàtics. Aquests es lliguen a determinades circumstàncies personals que poden requerir un suport a llarg termini (violència de gènere, presència de discapacitat, certs col·lectius de majors de 45 anys) o, de manera excepcional, a emergències associades a un atur que es perllonga més enllà de que s’esperava.

1 Decret 39/89 de 28 de febrer, relatiu a l’Ingrés Mínim Familiar. El seu contingut va ser recollit poc temps després, i amb algunes modificacions, en la Llei 2/19990, de 3 de maig, d’Ingrés Mínim d’Inserció.

Nota: Demà publiquem la segona part “El sistema de garantia d’ingressos durant l’última crisi”