Publicat originalment en castellà el 3 de febrer del 2019 al bloc de l’autor

Darrerament ressorgeix el debat sobre la condicionalitat en el disseny i desenvolupament dels programes de garantia d’ingressos (per exemple aquí). Resumeixo a continuació la meva posició sobre aquest assumpte.

El debat sobre la condicionalitat a Espanya

Com a plantejament teòric general, podríem convenir de partida l’acceptació del principi d’un dret universal i incondicional a l’existència. La seva principal expressió seria una garantia d’ingressos per a totes les persones que es podria gestionar com a Renda Bàsica, Impost Negatiu sobre la Renda o a través d’un conjunt integrat de prestacions socials de la Seguretat Social.

La realitat, no obstant això, és que pràcticament cap país en el món disposa de mecanismes estesos de Renda Bàsica o d’imposició negativa sobre la renda; i que, habitualment, el sistema de Seguretat Social no assumeix plenament el seu paper protector. La qüestió llavors és com actuar quan la necessària estructura de garantia, de vocació universal i incondicional, no existeix o és insuficient.

En un país com Espanya, amb un sistema de protecció general caracteritzat per les seves mancances i limitacions, l’únic mecanisme corrector rellevant que queda és el sistema de prestacions que, en el marc de les seves competències d’Assistència Social, desenvolupen les comunitats autònomes: les anomenades rendes mínimes. Es tracta d’una acció de garantia d’ingressos que es caracteritza tant pel control de la insuficiència de recursos, com per la introducció d’un conjunt d’obligacions a les persones beneficiàries que entren de ple en el terreny del que definim com a condicionalitat.

Aquestes obligacions no es limiten a les condicions més esperables, les relacionades amb la disposició per a l’ocupació (cerca activa d’ocupació, formació, acceptació de les ofertes d’ocupació rebudes, etc.). De fet, poden estendre’s a moltes altres dimensions: exigències lligades a l’escolarització dels infants, participació en activitats no laborals que es preveuen en els convenis d’inserció, renúncia a la pràctica de la mendicitat, etc.

Els problemes principals que es relacionen amb l’aplicació de la condicionalitat en les polítiques de rendes mínimes són dos. El primer es vincula als inconvenients que representen els processos de control del compliment de les condicions per a les persones demandants i beneficiàries. Per més professionalment que es plantegin, aquests processos poden estar associats a la percepció de control, abús, culpa i/o humiliació personal. El segon problema es vincula a les conseqüències de l’incompliment de les obligacions establertes. Aquestes conseqüències poden traduir-se en sancions, reducció de quanties, suspensió i fins i tot extinció de les prestacions.

En determinades circumstàncies, ja sigui pel propi disseny (quan de facto s’impedeix l’accés a les prestacions a una part rellevant de la població potencialment beneficiària) o per restriccions en la gestió, podria arribar a produir-se un escenari de desatenció de la necessitats de la població. En tal cas, el compliment del dret a la protecció que estableixen instruments internacionals com la Carta Social estaria en risc evident .

L’aproximació a la condicionalitat en les Rendes Mínimes

Els problemes assenyalats farien aconsellable una renúncia al principi de condicionalitat en el desenvolupament de les polítiques de rendes mínimes. Al final dels anys 80, quan es dissenyava l’Ingrés Mínim Familiar a Euskadi, va ser precisament el plantejament que vaig tractar d’impulsar. Els arguments utilitzats llavors recorden en diversos aspectes els que avui es defensen per a donar suport a mecanismes de Renda Garantida enfront de les rendes mínimes condicionades.

Després de trenta anys d’experiència, no obstant, la meva convicció és que continuarà sent necessari conviure amb una circumstància: els responsables polítics difícilment renunciaran a la condicionalitat en l’aplicació de les polítiques de rendes mínimes.

Hi ha molts factors que avalen aquesta conclusió. Per començar, la defensa política del principi de contraprestació que tendeix a vincular-se amb les rendes mínimes és una posició social i políticament dominant, més enllà d’algunes conjuntures en les quals pogués entreveure’s la seva possible crisi. És una posició que no només caracteritza a la part política, a més, sinó que s’estén a molts sectors professionals, especialment a una part dels tècnics socials fermament compromesos amb les accions de control de la població beneficiària de les rendes mínimes.

Aquest posicionament no és característic únicament dels sectors situats a l’espectre més conservador d’acció política. L’aposta per l’activació, molt present en el discurs de l’esquerra socialdemòcrata, no és sinó una forma a penes matisada de racionalització del principi clàssic de contraprestació.

Més enllà dels protagonistes de la presa de decisions i de la gestió, existeixen altres pressions a favor de les polítiques de control que acaben tenint un impacte polític i social molt superior al que poden arribar a aconseguir els defensors de la incondicionalitat. Entre aquestes pressions destaquen, per descomptat, les d’aquells grups polítics i socials que prenen com a punt central de la seva acció política el seguiment estricte d’aquests programes i dels seus beneficiaris. Les seves temàtiques preferides no es limiten al frau o a l’abús sinó que inclouen qüestions més tènues i controvertides com l’impacte d’aquests programes en el funcionament del mercat de treball, especialment en àmbits socialment sensibles de contractació (per exemple els que afecten el servei domèstic o a les petites empreses).

Les trampes de la pobresa, o els desincentius a l’ocupació són temes clàssics que, de nou, no es limiten a sectors de la dreta més liberal. Bill Clinton, per exemple, va acabar amb el welfare as we know it en nom de l’impuls a l’ocupació. L’herència que va deixar és un sistema assistencial marginal, basat en prestacions de quanties baixes i de durada temporal, del tot subjectes al compliment d’estrictes obligacions laborals.

Un altre aspecte decisiu, relacionat amb la dimensió econòmica dels programes de rendes mínimes que també s’ha d’esmentar é que aquests programes aconsegueixen el seu màxim desenvolupament en períodes de crisi, períodes en els quals es revelen amb tota la seva cruesa les limitacions de la Seguretat Social estatal. La pressió pressupostària que apareix llavors no contribueix de cap manera a relaxar l’aposta per la contraprestació o l’activació. Al contrari, en aquests moments la despesa a l’alça en prestacions de rendes mínimes s’enfronta a una forta competència en l’accés a uns recursos públics escassos. I aquesta competència no afecta només a la construcció de carreteres o altres formes d’inversió productiva; xoca sobretot amb la dotació dels fons necessaris per als programes sanitaris, educatius o els destinats a altres programes socials. La pressió político-social per a controlar la despesa destinada als col·lectius més pobres també es vincula llavors amb la percepció de desatenció que puguin sentir col·lectius fronterers no atesos o per grups deficientment coberts per altres branques del sistema de benestar.

En aquest context, la defensa d’una política estricta de renúncia a la condicionalitat en l’aplicació de les rendes mínimes sembla abocada al fracàs. Una posició més realista, al meu entendre, és dissenyar actuacions que s’enfrontin de manera adequada als condicionants assenyalats anteriorment i que minimitzin les conseqüències dels aspectes més negatius de la condicionalitat.

De fet, molts dels enfocaments innovadors en els programes de rendes mínimes a Espanya han tractat de progressar per aquesta via. És el cas, per exemple, de l’aposta pel dret a la inserció com a aproximació alternativa a la contraprestació, un enfocament en el qual té gran rellevància la proposta d’acord negociat en les actuacions a incloure en el conveni d’inserció. En la mateixa línia, també es pot destacar l’aproximació positiva a la qüestió de l’activació que representen els sistemes d’estímuls i bonificació a l’ocupació, o les limitacions a l’aplicació de sancions dures en cas d’incompliment d’obligacions. Un altre exemple, en la línia aragonesa o catalana més recent, és la introducció d’un tram mínim de garantia econòmica per complet deslligat de qualsevol tipus d’obligació.

Resulta fonamental, en qualsevol cas, situar l’objectiu de garantia d’ingressos com l’element central de la intervenció de les rendes mínimes, per sobre dels elements lligats a la inclusió o l’activació.

Per descomptat que, des de la perspectiva assenyalada, queda molt camí per recórrer i seria necessari aprofundir en tots aquells aspectes que contribueixin a limitar les conseqüències més indesitjables de la condicionalitat. Per exemple, en la línia del que esmenta amb freqüència el Manuel Aguilar, en cap cas l’incompliment d’obligacions per part d’algun membre adult de la unitat familiar hauria d’afectar la resta de les persones de la llar, sobretot si hi ha població infantil.

Una altra línia d’innovació a impulsar seria la introducció d’un model d’actuació basat en perfils professionals que assumissin la gestió de les rendes mínimes com a element central de la seva funció professional. El correcte desenvolupament dels programes de garantia d’ingressos requereix perfils professionals especialitzats, persones amb coneixement de les problemàtiques associades a la pobresa i la precarietat econòmica i laboral, i disposades a centrar la seva activitat laboral principal en aquest objectiu.

Això requereix renunciar, com a mínim en part, als models tradicionals basats en professionals dels serveis socials o fins i tot dels serveis d’ocupació, almenys pel que fa a la gestió de prestacions. Això no significa que uns serveis especialitzats en la gestió de les prestacions no tinguin un paper en l’aplicació de polítiques d’inclusió social o laboral i que, per tant, puguin incorporar al seu organigrama professionals del treball social o de l’orientació laboral.

El principal repte per a les rendes mínimes a Espanya

És cert que, en l’aplicació de les polítiques de rendes mínimes, resulta necessari superar les limitacions associades a una aplicació inadequada i abusiva del principi de condicionalitat. Però convé no perdre de vista que els problemes principals als quals s’enfronten a Espanya les polítiques de garantia d’ingressos no es vinculen a aquesta qüestió. Els principals problemes són uns altres.

La qüestió essencial es relaciona amb la pervivència d’un sistema general de protecció molt deficient. Ni en la dimensió relacionada amb les prestacions per desocupació ni en les relacionades amb les prestacions infantils pot considerar-se adequat i eficaç l’actual sistema de Seguretat Social.

Seria absurd pensar que correspon en exclusiva a les polítiques de rendes mínimes resoldre aquestes deficiències de forma estructural. Però també ho seria, almenys des del meu punt de vista, sostenir la idea que les rendes mínimes no tenen un paper decisiu com a sistema de garantia d’última xarxa. En cap cas hem de renunciar al fet que els programes de rendes mínimes compleixin el paper subsidiari que els correspon.

En un país caracteritzat per la insuficiència de l’acció protectora de l’Estat i de la seva Seguretat Social, això significa fer front a la ingrata tasca d’abordar una precarietat àmpliament estesa, una realitat a la qual les rendes mínimes han de procurar adaptar-se. El que això significa sobretot és l’obligació de no renunciar a intervenir des d’una perspectiva àmplia, basada en un sistema multidimensional de prestacions que facin front a necessitats molt diverses. Aquestes necessitats inclouen les relacionades amb l’accés i el manteniment en l’habitatge i amb el suport a la població amb ingressos de treball que se situen a prop o fins i tot per sota del llindar de pobresa.

Renunciar a aquesta intervenció no contribuirà a situar adequadament la resolució dels problemes en el terreny de les Rendes Bàsiques, de les prestacions de la Seguretat Social o de les polítiques generals d’habitatge. Simplement suposarà renunciar a complir el paper de protecció d’última xarxa que tenen assignades les rendes mínimes. O, dit d’una forma més clara, renunciar a una política pública de lluita contra la pobresa des de les comunitats autònomes. Seria una autèntica irresponsabilitat.

A Espanya ens enfrontem en l’actualitat a un doble repte: d’una banda, el de perfilar (i després construir) un sistema eficaç de protecció general a la població amb menys recursos econòmics; de l’altra, el de recuperar l’eficàcia de la política de rendes mínimes en l’abordatge de les formes modernes de pobresa, amb un perfil específic després de la crisi de 2008. Aquest segon repte no es podrà abordar sense tenir en compte l’impacte dels baixos salaris i del cost de manteniment de les despeses lligades a l’accés a l’habitatge. Les polítiques de rendes mínimes no poden resultar eficaces sense integrar una proposta de solució a aquest tipus de problemàtiques.

En aquest debat ampli, la qüestió de la condicionalitat continuarà sent rellevant. Però el tractament d’aquesta qüestió està relacionat amb la reflexió sobre el model general de protecció que necessita l’actual societat espanyola. És un debat de dimensió gairebé constitucional que afecta a tots els aspectes relacionats amb la concepció del treball, el tipus de societat que es desitja i el grau de solidaritat que s’ha d’exigir a la població. Mentre no s’aborda i dóna sortida racional a aquest debat, els qui vulguin que la societat on viuen no s’enfonsi per complet hauran de continuar apostant per unes rendes mínimes eficaces en la seva tasca de prevenir i limitar l’impacte de la pobresa. Com ja s’ha assenyalat, aquestes estaran abocades al fracàs si renuncien a abordar les problemàtiques lligades a l’ocupació i a l’habitatge. Des de la perspectiva de les rendes mínimes, aquesta em sembla avui la qüestió principal.