Llei Engel

Primary Navigation

Social Navigation

La minvant (i esbiaixada) cobertura de l’atur

Atur, Garantia Ingressos

Les transformacions dels darrers decennis i els efectes de la crisi econòmica han despertat una creixent atenció a les «fractures» socials. Més enllà de la preocupació per les dificultats per les que passa una part important de la població, el perill que les societats occidentals s’estiguin «trencant» i donant lloc a espais socials amb perspectives divergents està present en diverses anàlisis sobre l’evolució social recent (com els de FOESSA per a Espanya o França Stratégie per França). La crisi dels sistemes de representació política (les eleccions presidencials nord-americanes, la dinàmica de partits a Espanya o el Brexit) s’atribueix sovint a aquesta fractura, que faria que el vot es polaritzi en territoris o grups socials cada vegada més separats.

En el cas espanyol, les dues línies de fractura de les quals es parla amb més freqüència són la territorial (certament d’origen molt anterior però políticament agreujada per la crisi) i la que separa la població de més edat de la més jove. L’impacte de la crisi ha estat molt diferent per a la població major de 65 anys i per als menors d’aquesta edat. Els grans s’han vist naturalment menys afectats per la destrucció d’ocupació mentre que el sistema de pensions no s’ha vist afectat per les retallades (almenys a curt termini). Per contra, els adults en edat activa s’han vist molt durament afectats i la seva part més pobre ha arribat a perdre un terç dels seus ingressos entre 2008 i 2014. Des del punt de vista territorial, a la vella polaritat entre regions riques i pobres s’hi ha afegit la fractura entre l’Espanya mediterrània dinàmica però precària, una Espanya envellida sostinguda per les pensions al nord-oest i un nord més industrial però en risc.

Una de les funcions de les polítiques socials, i en especial de les de garantia d’ingressos, és compensar i corregir les tendències a la desigualtat i prevenir així l’agreujament de les fractures socials. En el context d’una crisi intensiva en destrucció d’ocupació, les polítiques de protecció econòmica per desocupació han adquirit un protagonisme notable. Espanya és el país de la Unió Europea que més esforç realitza, en proporció al seu PIB, en atur. La despesa en atur va assolir un màxim del 3,6 per cent del PIB el 2011.

La protecció econòmica per desocupació té dos grans nivells, al qual s’afegeix de fet un tercer.

El primer el constitueixen les prestacions contributives, que funcionen amb una lògica d’assegurança i compensen la pèrdua del salari anterior en proporció a aquest i durant un temps també proporcional al temps cotitzat (4 mesos de prestació per cada any cotitzat, aproximadament).

El segon nivell el componen diverses prestacions o subsidis assistencials, que són de quantia fixa (en general el 80 per cent de l’IPREM), estan sotmeses a una exigència d’insuficiència d’ingressos i tenen un caràcter molt selectiu. Per accedir-hi cal estar en una de les situacions definides, entre altres criteris, per haver esgotat una prestació contributiva, per l’edat, per haver cotitzat però de forma insuficient, per tenir responsabilitats familiars o per estar en situacions particulars (sortir de la presó, ser víctima de violència de gènere entre d’altres). En aquest nivell incloem algunes prestacions peculiars, com la Renda Activa d’Inserció i els programes temporals PRODI i PAE, que avui estan en revisió perquè el Tribunal Constitucional els ha considerat polítiques actives d’ocupació amb subvenció en lloc de prestacions pròpiament dites.

Finalment, les rendes mínimes autonòmiques no són estrictament prestacions per desocupació, encara que en una part substancial les substitueixen en situacions no cobertes pel sistema general.

D’aquestes prestacions, les rendes mínimes autonòmiques són les que reben crítiques amb més freqüència. Les diferències de cobertura són molt notables i no tenen relació aparent amb la intensitat de la pobresa de cada comunitat. Tot i que en conjunt han jugat un paper positiu, especialment en les comunitats de major cobertura, és freqüent retreure al caràcter autonòmic (i, per tant, potencialment desigual) l’agreujament de les desigualtats entre territoris. Cal preguntar-se què passa amb un programa molt més gran, el de les prestacions per desocupació, que té caràcter i àmbit estatal i, amb excepció del cas dels treballadors eventuals agraris d’Andalusia i Extremadura, una normativa homogènia per a tot el país. Només analitzarem la cobertura, sense entrar en un assumpte important, com és la diferència de poder adquisitiu real d’unes quanties homogènies en un país que presenta diferències de cost de la vida entre territoris que s’acosten al 30 per cent.

La primera qüestió a tenir en compte és que la cobertura global de la desocupació (és a dir, la proporció d’aturats registrats que perceben alguna prestació) s’ha reduït molt des de 2010. El màxim nivell de cobertura es va aconseguir entre 2008 i 2010, quan entre 7 i 8 de cada 10 aturats registrats percebien alguna prestació o subsidi. Des de 2010 s’estabilitza amb una lleugera tendència a la baixa, que s’accelera a partir de principis de 2013 i cau de manera que avui només la meitat de les persones sense ocupació registrades perceben alguna prestació. A la caiguda de les prestacions contributives (per esgotament de la durada de gaudir-les) s’hi ha afegit un ajust a la baixa de l’accés a la modalitat assistencial. La despesa en el conjunt de subsidis assistencials per desocupació ha caigut d’uns 10.300 milions anuals el 2010 a uns 7.600 el 2015. Però analitzem amb més detall a qui i on arriben aquests subsidis.

Gràfic 1. Evolució de l’atur registrat i del nombre de persones perceptores de prestacions i subsidis per atur 1996-2018 (dades mensuals)

Font: Estadístiques del MESS i SEPE

La protecció per atur arriba de forma molt més intensa als aturats homes i majors de 45 anys que a les persones aturades més joves i a les dones. Les persones majors de 45 anys (i més encara les més grans de 55) tenen un accés menor a prestacions contributives però molt superior als subsidis assistencials, especialment gràcies a dues de les seves modalitats, el subsidi de majors de 55 anys i la renda activa d’Inserció, que està dirigida prioritàriament als majors de 45 anys. Es tracta sens dubte d’una franja d’edat amb risc de permanència a llarg termini en la desocupació i de veure erosionar-se els drets a una pensió. Però crida l’atenció el contrast amb la població adulta més jove (de 25 a 44 anys d’edat) que ha patit amb duresa la crisi i on és més freqüent tenir fills menors, la protecció és notablement inferior.

Gràfic 2. Distribució per edat i sexe de les persones perceptores de prestacions per atur i de les demandants d’ocupació no ocupades (desembre 2015)

Font: Estadístiques del MESS i SEPE

Aquesta menor protecció dels joves i de les dones és resultat d’un procés de caiguda diferencial de la cobertura. El següent gràfic mostra l’evolució d’un indicador de cobertura [1] per a cada grup d’edat i sexe entre 2006 i 2016.

Gràfic 3. Evolució de la ràtio entre perceptors de prestacions i aturats registrats (més treballadors eventuals agraris amb subsidi) per sexe i edat 2006-2016

La progressiva liquidació dels programes excepcionals (PRODI, Prepara i Programa d’Activació per a l’Ocupació) sembla tenir un paper important en la reducció selectiva de la protecció en els més joves. Aquests programes van protegir amb més intensitat els desocupats menors de 45 anys mentre van durar. També és cert que els desocupats adults joves es van veure protegits des de l’inici de la crisi en major mesura per les prestacions contributives. El seu progressiu deteriorament, fruit del seu esgotament i dels períodes de cotització més breus durant la crisi i la incipient recuperació, ha tingut també un efecte de «desprotecció diferencial» en perjudici d’aquesta població.

Les diferències de cobertura per territoris són també importants. Hi ha una comunitat outlier per dalt, les Illes Balears, que presenta al mes de desembre (no així a l’estiu) un nivell de cobertura sorprenentment elevat, que de fet supera el 100 per cent. Juntament amb la forta rotació de l’ocupació en el turisme, cal recordar que alguns no ocupats com els fixos discontinus no es compten com a desocupats, tot i que percebin prestacions per desocupació.

La majoria de la resta de comunitats té una cobertura entre el 42 i el 47 per cent dels aturats. Una mica per sobre apareixen tres comunitats, Extremadura, Catalunya i Andalusia amb una cobertura d’entre el 53 i el 56 per cent, i per sota Astúries, el País Basc i Ceuta i Melilla. Aquestes diferències requereixen una anàlisi més detallada, que està pendent de fer. Però es poden apuntar algunes possibles explicacions.

Gràfic 4. Cobertura de les prestacions per desocupació (contributives i assistencials) sobre el total de demandants de feina no ocupats per comunitat autònoma. Desembre 2015.

Font: Estadístiques del MESS i SEPE

Una mirada més detallada als tipus de prestacions i subsidis de cada comunitat ens dóna algunes pistes. De les tres comunitats amb una cobertura una mica superior a la mitjana, a Extremadura i Andalusia la millor cobertura s’explica sobretot pel paper addicional del subsidi d’eventuals agraris i la renda agrària. Si Andalusia no tingués aquests dos programes la cobertura cauria bastant per sota del 40 per cent, de manera que sembla clar que cobreixen una mancança important. Però al mateix temps estenen la protecció més enllà de la que existeix en altres comunitats. En el cas de Catalunya, per contra, és el major accés a prestacions contributives el que compensa un accés bastant inferior a les assistencials.

A l’altre extrem, crida l’atenció el cas d’Astúries i, sobretot, el del País Basc. En aquest últim, l’accés a prestacions contributives és relativament alt però l’accés a les assistencials és el més baix de totes les comunitats. Cal preguntar-se si l’accés ampli a la Renda de Garantia d’Ingressos, una prestació assistencial autonòmica de quantia superior als subsidis d’atur no està donant lloc a una transferència perversa de responsabilitats. La RGI, com les altres rendes mínimes autonòmiques, són i han de ser subsidiàries o complementàries de prestacions estatals com les d’atur, i no a l’inrevés. No obstant això, la regulació estatal dels subsidis computa els ingressos per renda mínima per establir la manca de mitjans, de manera que els que accedeixen a la renda mínima poden veure denegat (o reduït) el subsidi d’atur. Mentre a la majoria de les comunitats aquesta contradicció queda limitada per la baixa quantia i cobertura de la renda mínima, al País Basc (i fins a cert punt a Astúries) sembla que les prestacions autonòmiques substitueixen una responsabilitat de l’administració central.

La intenció d’aquest article només és mostrar algunes dades que fan pensar que el nostre sistema de protecció per desocupació (i més en general de garantia de rendes) necessita ajustos que el facin més eficaç i més equitatiu. L’explicació de les diferències entre grups d’edat i sexe i entre territoris requereix de més anàlisi, i per a això cal un accés més complet i senzill a informació detallada sobre les prestacions (estatals i autonòmiques). Els biaixos apreciables en programes que són de dret subjectiu i d’àmbit estatal hauria de servir per recordar que en els detalls de la regulació aparentment «homogènia» poden amagar-s’hi mecanismes de tractament desigual que s’han de corregir. Altrament, i amb independència de les intencions, aquests programes de protecció social poden agreujar les fractures que haurien prevenir i limitar.

Podeu llegir la versió en castellà d’aquest article al blog hungrygrass.org

[1] L’indicador utilitzat és el quocient entre perceptors de prestacions i el nombre d’aturats registrats més el de treballadors eventuals agraris amb subsidi. Les estadístiques oficials fan servir entre d’altres un de semblant, però eliminant del denominador a les persones aturades registrades que no han treballat abans (i mai podrien optar a una prestació).


Manuel Aguilar Hendrickson

Manuel Aguilar Hendrickson és professor a la Universitat de Barcelona. Llicenciat en Ciències Polítiques i Sociologia, treballà 3 anys als serveis socials municipals i des de fa 28 ensenya política social i serveis socials a estudiants de treball social. Participà a la posada en marxa de les rendes mínimes de Madrid i Aragó i a diversos processos de revisió y reforma d’aquests programes a diverses comunitats. Ha participat a recerques sobre pobresa i exclusió social, programes d’inserció i activació i immigració. Actualment investiga sobre els problemes institucionals dels serveis socials.