Un problema de pes, però totalment desatès

La proposta de la Renda Bàsica guanya més adeptes cada dia que passa. Qui la defensem, usualment apel·lem a la seva idoneïtat atès que eliminaria els problemes “d’estigma” i les “trampes a la pobresa” associats als programes de rendes mínimes condicionades. Tanmateix, aquests tipus de prestacions arrosseguen altres importants limitacions que normalment no es tenen tant en compte a l’hora d’avaluar-ne la seva eficàcia i que, per tant, qui defensem la Renda Bàsica podríem i hauríem d’incorporar-les al nostre argumentari per tal de defensar-ne la seva superioritat. Una d’aquestes limitacions és el que es coneix com a “no sol·licituds” o non-take-up (NTU), és a dir, les persones o les llars que no sol·liciten una prestació tot i complir els requisits d’elegibilitat i tenir dret, per tant, a ser-ne perceptores.

Les taxes de NTU afecten a la capacitat de les prestacions condicionades de renda (means-tested benefits) a l’hora de reduir la pobresa i l’exclusió erosionant així l’eficàcia i l’eficiència dels mecanismes de protecció social dels estats benestar. No és suficient disposar de programes d’assistència social, sinó que a més és imprescindible que aquests s’implementin de forma exhaustiva arribant als col·lectius més necessitats (Coady, Crosh i Hoddinott, 2004; EMIN, 2014). Les xifres parlen per sí mateixes.

El conjunt de polítiques d’assistència econòmica i d’ajudes a l’habitatge dels països de la OCDE registren taxes de NTU d’entre el 40% i el 80% (Hernanz et al., 2004: 4), del 50% en el conjunt dels means-tested benefits de la majoria de països europeus (Matsaganis, Paulus i Sutherland, 2008: 12) i d’entre el 20% i el 60% en les polítiques de suport econòmic en el conjunt de la EU28 (Fuchs, 2007: 8). A Finlàndia, per exemple, la taxa en les polítiques de suport econòmic és d’entre el 40% i el 50% (Bargain, Immervoll i Viitamäki, 2012), mentre que la Revenue de Solidarité Active francesa registra xifres del 36% i del 68% en el seu complement d’activació laboral (Domingo i Pucci, 2014: 119). Davant aquestes xifres, no sorprèn que els NTU s’hagi convertit en un tema de preocupació per a les institucions polítiques. Segons la Comissió Europea (2013: 8) “aquest és un tema de preocupació i requereix ser curosament avaluat”, mentre que el Comitè Econòmic i Social d’Europa admet que “les polítiques de renda mínima […] queden lluny d’alleugerir la pobresa”, mostrant així el seu temor a “que els NTU rebel·lin encara més la ineficiència d’aquestes polítiques” (EESC, 2013: 9).

Per què la gent no sol·licita prestacions econòmiques?

Reduir les taxes de NTU “requereix quelcom més que simplement convertir [als individus] en elegibles” (Heckman i Smith, 2004: 287). Cal doncs considerar aquells factors que, més enllà determinar de iure els requisits formals d’elegibilitat, acaben conduint a que de facto un individu o una llar sol·liciti una prestació. El fet de no sol·licitar una prestació pot ser resultat d’una decisió individual més o menys raonada, però cal considerar d’altres causes i condicionants de tipus estructural que sobrepassen l’àmbit de la racionalitat individual (Van Oorschot, 1995: 15). En efecte, existeixen un conjunt de factors explicatius dels NTU i que aquí proposem classificar d’acord a tres nivells analítics: 1) l’individual, 2) l’administratiu, i 3) el del disseny i la implementació de les prestacions.

1. Factors individuals o del beneficiari

La literatura tendeix a explicar els NTU partint de dues premisses. La primera fa referència a les característiques socio-demogràfiques del sol·licitant (edat, gènere, ètnia, renda, nivell educatiu, etc.). Per exemple, en el cas nord americà, les persones negres, amb baix nivell educatiu i de famílies pobres tendeixen a mostrar altes taxes de NTU. En efecte, “molts grups d’especial interès per als policy makers tenen altes taxes d’elegibilitat, però una molt baixa probabilitat de participar en programes socials” (Heckman i Smith, 2004: 282). La segona premissa té a veure amb el comportament individual que imputem sobre determinats mecanismes psicològics de racionalitat instrumental i paramètrica (Kerr, 1983; Kleven i Kopczuk, 2011). Les explicacions basades en aquesta premissa posen l’èmfasi causal dels NTU en els “costos privats de transacció” en que incorre qui “realitza decisions racionals entre la utilitat esperada de la prestació i l’esforç que requereix el fet de sol·licitar-la” (Eurofound, 2014: 22). Sens dubte, aquests costos “poden ser molt importants, especialment […] quan l’accés a un programa és condicionat” (Coady, Crosh i Hoddinott, 2004: 9). Així, la “utilitat esperada” pot ser alta quan es preveu que la prestació tindrà una duració llarga i serà d’una quantitat elevada, cas en que esperaríem taxes de NTU relativament baixes. Si, per contra, la duració i la quantitat són més reduïdes, la lògica ens portaria a induir que aquestes taxes seran més elevades (Riphahn, 2001: 381). Dins d’aquests costos de transacció existeixen “fortes evidències que les barreres informatives juguen un paper fonamental en determinar les diferències en les taxes de participació en programes” (Heckman i Smith, 2004: 286). Aquestes barreres poden dividir-se en tres:

• El sentiment d’estigma, de vergonya o la pèrdua d’auto estima de qui sol·licita o percep una prestació (Currie, 2004: 11). Tot i que l’estigma s’acostuma a citar com un dels factors més importants a l’hora d’explicar els NTU (i per defensar la RB), el seu estudi requereix l’ús de metodologies etnogràfiques i qualitatives molt exhaustives i costoses. Si bé és cert atribuir a l’estigma un paper clau per explicar els NTU, cal estudiar el fenomen en cada cas particular atesa la plasticitat d’aquest sentiment quan opera en el sí de diversos contextos socio-econòmics i culturals i en relació a diferents tipologies de prestacions.

• Que el potencial sol·licitant conegui l’existència, els requisits d’elegibilitat i els processos de sol·licitud de la prestació (Ranci i Arlotti, 2019). De fet, “ser nou en la necessitat” (haver de sol·licitar una prestació per primera vegada) s’associa a altes taxes de NTU (Eurofound, 2014: 30). Per exemple, s’ha observat que a Holanda aquells que, degut a circumstàncies sobrevingudes, eren elegibles per a la prestació per a menors a càrrec l’any 2008 i no la van sol·licitar, van ser més que aquells que ja eren elegibles i no la van sol·licitar el 2006. Per contra, aquells que ja eren elegibles per altres prestacions en el passat i les van sol·licitar, van mostrar majors taxes de sol·licitud en el anys posteriors (Tempelman i Houkes-Hommes, 2016).

• El grau de participació o de (des)vinculació a xarxes socials o comunitàries de la persona sol·licitant (Daponte, Sanders i Taylor, 1999). Les xarxes socials formades al voltant de l’ètnia, l’idioma, el gènere, el lloc de residència, l’edat, etc., tendeixen a reduir els costos privats de transacció, d’informació i d’oportunitat en la mesura en que la participació en elles contribueix a distribuir la informació sobre l’existència i els procediments de sol·licitud d’una prestació (Currie, 2004: 7; Mäkinen, 2018: 13; Heckman i Smith, 2004: 247). Tot i que el seu efecte acostuma a ser estadísticament significatiu, diversos estudis assenyalen que la seva intensitat i direcció no poden generalitzar-se atesa la gran heterogeneïtat d’aquestes xarxes i dels contextos socio-culturals en que aquestes operen.

El gruix d’estudis empírics atribueixen un important pes explicatiu a aquests costos privats de transacció i d’informació i els acostumen a controlar estadísticament per variables individuals de tipus socio-demogràfic. No obstant, si bé és cert que aquestes “barreres informatives […] desmotiven la participació quan la elegibilitat és condicional”, moltes vegades “no poden explicar totalment les baixes taxes de participació” en els programes socials (Heckman i Smith, 2004: 245-6). La raó d’aquesta limitació és que les explicacions que prioritzen les característiques i el comportament individual, fàcilment obvien que la falta (de part) d’aquesta informació –i per tant, del biaix en el càlcul cost-benefici– majoritàriament depèn de factors exògens a l’àmbit individual (Van Oorschot, 1995). Aquests factors fan referència, per una banda, al funcionament administratiu de la institució responsable i, per l’altre, al disseny i a l’estratègia d’implementació de la mateixa prestació.

2. Factors administratius o institucionals

El funcionament administratiu de la institució responsable d’una prestació té un impacte sobre les seves taxes de NTU, si acceptem el fet de que sempre existeixen diferències entre “el que la ciutadania efectivament rep en comparació amb el que originalment pretenien els policy-makers” (van Oorschot, 1996: 8). Un element per a estudiar-ho és, primer, la informació oferta per la institució sobre l’existència de la prestació (Craig, 1991: 557; Van Oorschot, 1995: 11) i, segon, la oferta sobre el seu procés de sol·licitud (Mäkinen, 2018; Eurofound, 2014).

• Cal induir que una mala campanya publicitària o d’informació comprometrà la taxa de cobertura d’una prestació. Òbviament, la taxa de NTU es veurà afectada si l’existència de la prestació tant sols s’anuncia en un web institucional o si, per contra, s’utilitzen estratègies informatives més directes i exhaustives com, per exemple, trucades telefòniques, l’enviament de cartes, o la informació personalitzada oferta pels treballadors o operadors socials implicats (Daponte, Sanders i Taylor, 1999).

• Passa el mateix amb la informació sobre el procés de sol·licitud. Primer, un procés molt llarg o exigent fàcilment es tradueix en uns costos d’informació i d’oportunitat molt elevats degut a la complexitat, el temps invertit o els desplaçaments realitzats per a complimentar la sol·licitud (Anne i Chareyron, 2017). La digitalització i l’administració online poden ser una solució, però la bretxa digital persisteix com un obstacle entre la població vulnerable (Finn i Goodship, 2014: 64), particularment entre les dones (Faulkner, Wendy i Lie, 2007) i la població d’edat avançada (Sayago i Blat, 2009). Segon, l’exigència d’una gran quantitat de justificants, certificats o registres administratius que testifiquin l’elegibilitat del sol·licitant suposa un altre obstacle, sobre tot i de nou, per la població vulnerable. Per últim, cal incloure l’estigmatització resultant del mateix procés de sol·licitud, atès que “la persona a qui se li requereix omplir un formulari de 30 pàgines amb una gran quantitat d’informació personal i aparentment irrellevant, fàcilment pot sentir-se estigmatitzada” (Currie, 2004: 11).

El funcionament administratiu i la informació oferta sobre l’existència i el procés de sol·licitud d’una prestació, és una variable cabdal a l’hora d’explicar els NTU (Fuchs, 2007: 7). No obstant, tot i que “la sol·licitud augmenta amb la inscripció automàtica o per defecte i es redueix per les barreres administratives” (Currie, 2004: 26-7), tals barreres generades per la naturalesa i el funcionament de la mateixa administració així com per la informació que aquesta ofereix, no expliquen el conjunt del fenomen: “la gent pot no sol·licitar inclús quan està perfectament informada: la informació imperfecta no és la única raó dels NTU” (Atkinson, 1995: 252). Per tant, cal afegir una tercera dimensió analítica: les característiques del disseny i del procés d’implementació d’una prestació.

3. Factors associats al disseny i a la implementació

El disseny i el procés d’implementació d’una prestació tenen una relació directa amb les seves taxes de sol·licitud (Van Oorschot, 1995, 1996). És per això que ambdós factors se solen utilitzar com a variables de control per a determinar la relació entre els factors identificats en els anterior dos nivells d’anàlisi i les taxes de sol·licitud. A continuació s’exposen 6 factors atribuïts al disseny i a la implementació de les prestacions que, atesa la literatura especialitzada, semblen ser els més rellevants:

• Quan els requisits o el procés de sol·licitud no són prou clars o no estan suficientment detallats en el disseny d’una prestació, la seva assignació pot veure’s afectada per una certa “discrecionalitat administrativa” que acaba repercutint en una pèrdua de la seva eficiència (Eurofound, 2014: 35). Quan en el procés d’implementació es prioritza la pràctica professional als criteris i normes formals, la tasca dels operadors i dels professionals del treball social es converteix en “una qüestió d’avaluació […] del comportament dels usuaris, on aquest comportament, i no la condició o l’estatus de l’usuari, determina la seva elegibilitat […] Aquest és el motiu pel qual la interpretació i la implementació dels condicionants es deixa en mans dels agents que es troben en primera línia” (Warin, 2018: 64). Sens dubte, la discrecionalitat i l’eficiència administrativa guarden una relació directa amb les taxes de sol·licitud (Hernanz et al., 2004: 22).

• Com s’ha assenyalat, existeixen dos factors relatius al disseny d’una prestació que afecten a la seva taxa de sol·licitud: la seva durada i la quantitat monetària oferta (Riphahn, 2001). Les taxes de sol·licitud “poden dependre de la duració del període d’elegibilitat” (Domingo i Pucci, 2014: 124), mentre que “la participació creix d’acord a la quantitat de la prestació” (Currie 2004: 12). Existeixen prestacions de curta durada, però de quantitats elevades (como les diferents modalitats de “xec nadó”), així como prestacions més duradores, però de quantitats més reduïdes (com les rendes mínimes d’inserció o les beques de menjador escolars). Ambdós factors (durada i quantitat) repercuteixen en els costos privats de transacció i d’oportunitat, atès que una major duració o quantitat poden augmentar l’atracció de la prestació per part del possible beneficiari i, per tant, incrementar les seves taxes de sol·licitud (Daponte, Sanders i Taylor, 1999).

• Igualment vinculat al disseny d’una prestació, destaca l’impacte de la seva antiguitat i dels canvis que hagi pogut experimentar al llarg del temps (Mäkinen, 2018: 13). De fet, els canvis en la normativa, els criteris o els procediments de sol·licitud d’una prestació usualment s’utilitzen per a explicar l’evolució de les seves taxes de sol·licitud (Hernanz et al., 2004: 17). En general, s’observen majors taxes de take-ups quan la prestació es troba en funcionament o ha sofert poques modificacions durant un llarg període de temps. Quan, per contra, s’implementa per primera vegada o quan el seu disseny (criteris d’elegibilitat, quantia, procés de sol·licitud, etc.) experimenta diverses modificacions, les taxes de sol·licitud poden veure’s substancialment reduïdes (Ranci i Arlotti, 2019).

• La unitat beneficiària (l’individu o la llar) d’una prestació constitueix un altre factor explicatiu dels NTU. Les llars unipersonals acostumen a mostrar majors taxes de NTU que les formades per múltiples membres (Tempelman i Houkes-Hommes, 2016). En les primeres, els costos d’informació i d’oportunitat són més elevats al haver d’assumir-los una única persona, mentre que en les segones són menors al poder-se distribuir entre els diversos membres de la llar. Així mateix, les llars formades per parelles mostren majors taxes de NTU que la mitjana degut a la incertesa, la desconfiança en els ingressos futurs o la situació del no sol·licitant (Domingo i Pucci, 2014). Cal destacar també que la presència de menors contribueix a incrementar les taxes de sol·licitud degut, probablement, a un augment de la percepció de necessitat de la llar quan aquesta inclou el benestar d’aquests menors (Currie, 2004; Hernanz et al., 2004).

• En relació també amb el disseny de les prestacions, s’ha discutit la situació laboral quan aquesta representa un criteri d’elegibilitat o d’exclusió per a sol·licitar una prestació (Paulus, 2016: 6). Diversos estudis assenyalen taxes de NTU per sobre de la mitjana entre població elegible que disposa de contracte laboral indefinit i de jornada completa (Domingo i Pucci, 2014: 125; Harnisch, 2019: 24), així com la que disposa de contracte de pitjor qualitat, els anomenats “treballadors pobres” (Mäkinen, 2018) o el “nou precariat” (Standing, 2011). Aquest fet podria deure’s a tres possibles raons: o bé que disposar de contracte laboral i ingressos salarials fa creure als possibles beneficiaris que no són elegibles; o bé que els costs d’informació i d’oportunitat són més elevats per qui dedica bona part del seu temps a treballar; o bé que el sentiment d’estigma pot ser superior en qui, en efecte, ja està treballant; o bé per una mescla d’aquestes tres raons.

• L’últim factor a destacar és que sempre existeix un grup de potencials beneficiaris que queda exclòs per part de l’administració pública a l’hora de dissenyar i implementar una prestació. Són les persones que viuen en pitjors condicions, la població nòmada o en situació d’irregularitat administrativa que fàcilment no disposa de direcció postal coneguda o d’un compte bancari i que, per tant, no acostuma a constar en les bases de dades de l’administració pública. La seva exclusió i vulnerabilitat generen, a més, d’altres dificultats sobrevingudes que poden inhabilitar-los per a ser elegibles, como no estar empadronats, no poder demostrar arrelament, no acreditar ingressos reals, ni vinculació de parentiu o de residència amb d’altres beneficiaris, etc. (EMIN, 2014). En efecte, “els grups socials difícils d’accedir –tals com els “sensellar”, discapacitats, malalts mentals, o immigrants– poden caure per les esquerdes del sistema” (De Wispelaere i Stirton, 2011: 117).

A qui i per què ens hauria de preocupar?

El fenomen de les no sol·licituds (NTU) no ha rebut l’atenció que mereix ni per part dels policy-makers ni per part de la comunitat acadèmica. Tot i així, l’impacte que suposen per als estats del benestar hauria de suscitar la preocupació de tots aquells i aquelles que ens dediquem al disseny i a la recerca en polítiques socials. I ens hauria de preocupar perquè, tal com hem vist, el fet de no sol·licitar una prestació no respon tant a decisions individuals com als obstacles generats pel propi funcionament de l’administració pública i pel disseny i les estratègies d’implementació de les polítiques de renda.

Que una persona en situació de vulnerabilitat decideixi no sol·licitar una prestació sembla un fet políticament irrellevant i moralment poc controvertit. Però que no la sol·liciti perquè no se l’ha informada adequadament, perquè no entén el formulari de sol·licitud, perquè aquest formulari només el pot aconseguir en una oficina a la que no pot accedir per no poder-se pagar el transport, o perquè no disposa dels coneixements o de l’ordinador per fer els tràmits online, és un fet inadmissible que ens hauria de fer reflexionar sobre en quina societat vivim o volem viure. Podem posar l’atenció sobre el perfil de determinats col·lectius i seguir-nos preguntant per què no sol·liciten una prestació que “tant acuradament hem dissenyat per a ells”, però crec més eficient, més eficaç i sobre tot més honest dedicar aquesta atenció a com funcionen les nostres institucions.

És legítim defensar la idoneïtat de les rendes mínimes garantides, però el que no es pot fer és apel·lar a elles en pro de l’eradicació de la pobresa, quan sabem que (entre d’altres problemes) aquestes no arriben a cobrir ni tant sols al 50% de mitjana de la població que més les necessita i que, paradoxalment, és la mateixa població a qui hipotèticament van dirigides aquest polítiques. Qui defensa els programes condicionats hauria de tenir present aquesta problemàtica. Qui, per contra, defensa la Renda Bàsica, també hauria de tenir-la en compte i incorporar-la com un argument de pes a l’hora de defensar-ne la seva superioritat. Independement de que es prefereixin les “polítiques per a pobres” o la Renda Bàsica, el cert és que el problema dels NTU hauria de preocupar a tothom que estigui compromès amb el bon funcionament dels nostres sistemes de protecció social i, en particular, de tothom qui estigui compromès amb el benestar de les poblacions més excloses i vulnerables.