Per a llegir la primera part de l’article aquí

El sistema de garantia d’ingressos durant l’última crisi

Sense cap mena de dubte, el desenvolupament dels esdeveniments posteriors a la crisi financera ha mostrat els límits del sistema de protecció social a Espanya. De forma paradoxal, en aquest període les rendes mínimes autonòmiques han estat les úniques que han guanyat pes en l’atenció a les necessitats socials. Lluny d’afavorir un major consens entorn d’aquestes rendes, encara que fos amb plantejament de reforma i millora, el què hem trobat a estat una valoració molt més negativa i pessimista d’aquest sistema de protecció d’última xarxa.

Les rendes mínimes com a problema per defecte

Durant el període de crisi, i en molts ambients polítics, acadèmics i fins i tot sindicals, les rendes mínimes autonòmiques han estat vistes més com un problema que com a part de la solució als problemes socials d’Espanya.

Tot i que els seus crítics insisteixen en el seu paper limitat i secundari, les rendes mínimes són percebudes com un dels aspectes més controvertits del sistema de protecció. Tot i que no és l’única raó, aquesta valoració s’associa en bona mesura a les reticències que inspira el seu caràcter completament descentralitzat, amb un desenvolupament exclusiu de les RMA per part dels governs autonòmics. Des d’aquest punt de vista, les rendes mínimes es configuren i operen de manera diferent segons els territoris, donant lloc a sistemes molt diferenciats, no subjectes a cap procés o mecanisme de coordinació.

La idea de fragmentació en la protecció és la conclusió que sorgeix amb més freqüència en aquest tipus d’anàlisi de la situació. Es destaca així l’heterogeneïtat en la capacitat de protecció, amb diferències que afecten la cobertura de les prestacions, tant en termes de persones ateses com del nivell de protecció garantit –amb nivells molt reduïts de protecció en algunes CCAA, en general les més afectades per la pobresa, amb menys pressupost per actuar en aquest camp. La introducció de les RMA ha complicat, a més, el ja de per si complex prestacions estatals i ha introduït problemes d’equitat en la protecció a les persones.

Aquestes crítiques obvien, no obstant això, els elements de racionalització que han permès delimitar, en l’acció de les CCAA, certs elements de complementarietat entre els sistemes. Entre ells cal assenyalar la dimensió subsidiària i complementària d’una actuació que, més que alterar el sistema general, tracta simplement de reduir l’impacte dels buits de protecció deixats al descobert pel sistema general de protecció de l’Estat. El sistema de quanties de les RMA, d’altra banda, ha tendit en gran mesura a acoblar-se a les establertes per l’AGE en els seus subsidis assistencials. En la mateixa línia, s’observa una voluntat dominant d’ajust a un marc proper pel que fa a la configuració interna de les RMA, resultat en part de l’acoblament de les actuacions de les CCAA a les iniciatives més pioneres.

Aquests elements de racionalització han permès una certa funcionalitat en el desenvolupament de les RMA, amb una certa voluntat de convergència en aspectes bàsics entre les diferents CCAA fins al punt que algunes de les crítiques plantejades semblen afectar més al propi concepte d’autonomia política. Com ja ha estat assenyalat, l’absència de mecanismes de coordinació en la gestió de les rendes mínimes no és exclusiva, ni tan sols principalment, atribuïble a les CCAA.

Una crítica molt relacionada amb l’anterior fa referència als límits normatius d’aquestes prestacions socials, fortament condicionades per les exclusions d’accés de la població necessitada a les rendes mínimes. El resultat, llevat d’algunes excepcions autonòmiques, és una capacitat limitada per fer front a les necessitats.

En qualsevol cas, resulta indiscutible que hi ha diferències reals. Aquestes es deriven sobretot de la necessitat d’ajustar el marc jurídic a les disponibilitats pressupostàries, comparativament més limitades en determinades CCAA Però també hi incideixen elements més conceptuals, en particular la diferent definició de la població a atendre, amb CCAA amb una concepció més universalista de la protecció i altres més centrades en l’atenció a col·lectius tradicionalment exclosos (els anomenats “exclosos socials”).

Els límits del sistema de protecció estatal com a problema real

L’acció de les CC.AA. es caracteritza per la diversitat en la seva aportació protectora. No obstant això, l’heterogeneïtat territorial associada a les Rendes Mínimes no és el problema central de la política de garantia d’ingressos mínims a Espanya. La principal raó és que l’origen dels problemes que determinen aquesta heterogeneïtat en la cobertura és previ a l’existència d’aquest sistema. I s’ha de buscar en els buits d’atenció que deixa oberts del sistema general de protecció de l’Estat. Especialment pel que fa a la població aturada, el seu principal àmbit d’intervenció, les RMA existents es limiten a fer front a aquests buits sense cobrir pel sistema general, sense cap pretensió d’interferir en la manera d’actuació de l’AGE ni de generar desigualtats que no existissin amb anterioritat a la seva intervenció.

El veritable problema del sistema de garantia d’ingressos ha de buscar-se, per tant, en el sistema de protecció estatal. Tot i que aquest ha tingut importants resultats en la lluita contra la pobresa, en particular entre les persones grans, aquest sistema no ha estat capaç de donar resposta a l’augment de les situacions d’insuficiència d’ingressos que ha provocat l’augment de la desocupació. La priorització de l’atenció al col·lectiu pensionista s’ha traduït, a més, en una caiguda del pes de la despesa en prestacions assistencials dedicat a la població aturada (d’un 47,4% el 2010 a un 38,1% el 2015).

Pel que fa a la població aturada, el sistema estatal destaca per diverses mancances. La primera fa referència a una insuficient i decreixent cobertura en l’atenció. Pel que fa al volum de població desocupada OIT, el pes de la població aturada amb accés a una prestació contributiva es redueix de xifres properes al 42-43% en 2007 i 2008 al 16,6% el 2015. En la mateixa línia, entres les persones aturades sense prestació contributiva, el nivell de cobertura cau el 60% de 2007 a xifres properes o inferiors al 35% a partir del 2012. Tot i que el PRODI va ser un intent de prevenir el 2010 aquesta forta caiguda, el seu manteniment es va revelar impossible davant la pressió europea en favor de les polítiques d’austeritat.

Una segona limitació important es relaciona amb la baixa quantia de les prestacions, amb nivells en general situats al voltant del 80% de l’IPREM, els avui gairebé eterns 426 euros (propers als 429,21 euros de les PNC en mitjana mensual anualitzada). Això planteja notables problemes d’acostament als llindars de pobresa, especialment en les zones amb major nivell dels preus (en particular en grans urbs expansives com Madrid o Barcelona).

El límit assenyalat és particularment alarmant en el cas de les llars amb menors, atès que el sistema de prestacions AGE no preveu complements per fills/es o per la presència d’altres adults dins de la llar. La baixa quantia de les prestacions per fills/es, fins i tot inferior de mitjana a la del 2008, no permet compensar aquest dèficit essencial en les prestacions assistencials per desocupació. En particular des de mitjans de la passada dècada, la pràctica congelació d’aquestes prestacions contrasta a més amb la tendència expansiva de les prestacions contributives a Espanya.

Un tercer límit destacat a la protecció davant de la desocupació s’associa als límits temporals en aquesta protecció: la majoria de les prestacions assistencials són de durada limitada en el temps.

Un quart aspecte rellevant és la priorització de l’atenció, amb un sistema que està dissenyat per protegir més alguns col·lectius per raons de nivells previs de cotització, edat, responsabilitats familiars i/o presència de certs esdeveniments vitals (emigració, excarceració, maltractaments, etc.). Aquests factors condicionen l’accés a les prestacions. Encara que també limiten l’accés a les prestacions entre la població estrangera, el principal element diferencial es vincula a l’edat. Mentre un 78,6% de les persones majors de 45 anys desocupades OIT té algun tipus de protecció, la proporció és del 39% entre 30 i 44 anys i del 16,9% en menors de 30 anys.

Tot i que molt menys conegudes, les diferències territorials en l’accés al sistema de subsidis assistencials per desocupació són més importants del que habitualment se sol considerar. Prenent com a referència el volum de persones desocupades OIT sense accés a prestació contributiva, el sistema assistencial garanteix un accés a l’assistència proper o superior al 45% de la població considerada a Extremadura, Andalusia, Illes Balears i Navarra. En una posició intermèdia, la proporció se situa entre el 40,5 i el 42,7% a la Rioja, Cantàbria, Astúries i Galícia i, entre el 37,7 i el 38,4%, a Aragó, Castella i Lleó i la Comunitat Valenciana. El nivell de protecció baixa a xifres entre 34,2 i 36,1% a Canàries i Catalunya, al voltant de 32,5% a Múrcia i País Basc i a un mínim del 27,9% a Madrid. Comunitats com Madrid, Catalunya o el País Basc es veuen afectades per un nivell d’accés comparativament reduït als programes tipus RAI o PAE.

Les dades assenyalades indiquen clarament que els problemes de desigualtat territorial en els diferents programes de garantia d’ingressos no es limiten a les RMA.

El conjunt de límits assenyalats són a l’origen de les dificultats del sistema de protecció estatal per fer front a l’augment de les situacions de necessitat durant la crisi. Reduït a una despesa propera a l’1% del PIB, exclosos complements de mínims i prestacions familiars, el sistema assistencial de l’AGE té un impacte limitat en la prevenció de la pobresa.

Aquesta realitat és la base de la pressió que s’ha derivat a altres xarxes d’atenció, especialment en l’àmbit de les Rendes Mínimes tot i que també en les relacionades amb les entitats locals, Càritas i els bancs d’aliments.

La resposta del sistema autonòmic

És per tant en el fracàs del sistema assistencial estatal de protecció a la desocupació en el qual cal buscar l’origen de la major intervenció de les RMA, especialment després de la supressió del PRODI i la introducció de retallades en l’accés a les prestacions per desocupació. En un context de reducció de la protecció estatal a la població aturada, moltes persones no han tingut altra opció que recórrer a les RMA i/o a vies alternatives (entitats locals, Càritas i bancs d’aliments).

A diferència del que s’ha observat en la crisi de primers dels anys 90, a més, les RMA estaven conceptual i organitzativament més preparades per a, almenys, tractar de fer front al repte plantejat per la crisi, especialment en les CCAA amb major trajectòria protectora. I les dades indiquen que han intentat complir el seu paper. Allà on han intervingut, per molt limitada que hagi estat aquesta intervenció en ocasions, la política de RMA ha tingut efectes positius.

En primer lloc, les RMA han millorat el nivell d’ingressos garantits a través d’una política de quanties més adaptada a les necessitats que les de l’AGE. A diferència de les prestacions assistencials de l’Estat, les RMA consideren complements de quanties per membres afegits de la unitat familiar.

En segon lloc, tot i que les quanties per a persones soles són sovint molt baixes, tot just una mica superiors als 300 euros a Madrid o la Comunitat Valenciana, no s’ha d’oblidar que es concedeixen a persones que no tenen accés a les prestacions del sistema estatal. Aquestes quanties no han patit el brutal deteriorament observat en alguns països. En aquest sentit, els valors s’allunyen en tots casos dels 180,99 euros en què se situa la prestació equivalent a Portugal.

Font: Elaboració pròpia a partir de dades del Govern d’Espanya i INE

A més, les RMA han avançat cap a la normalització amb una creixent atenció a perfils de població molt allunyats de la imatge tradicional de l’exclusió social. Al País Basc, per exemple, un 46,2% de les llars amb totes les seves persones aturades accedien al sistema de rendes mínimes en 2014.

En la dimensió territorial, les dades revelen que a les àrees amb major impacte de les RMA les taxes de pobresa resulten més reduïdes per a cada nivell de posició en l’escala socioeconòmica territorial (gràfic 1). S’observa aquest fet en les CC.AA. més afavorides, amb taxes de pobresa clarament inferiors al País Basc que a Madrid i Catalunya. L’associació positiva també s’observa en comparar, en zones intermèdies, les taxes de les CCAA del nord-oest espanyol, fins i tot la d’Astúries, respecte a les de la Comunitat Valenciana i fins i tot Illes Balears. El mateix passa, a les zones més afavorides, en comparar les taxes de pobresa d’Extremadura amb les d’Andalusia, Múrcia o Canàries.

Les dades presentades revelen la tendència a una significativa infraestimació de l’impacte de les rendes mínimes a Espanya. De fet, les RMA han deixat de ser el sistema residual que va ser durant molt de temps.

Si es compara la participació de les RMA en la despesa conjunta que aquestes representen al costat de la despesa efectuada en els subsidis d’atur més similars, en particular la RAI i els programes extraordinaris (PRODI, PREPARA, PAE), es constata una molt superior importància d’aquests programes a mesura que avançava la crisi. Així, després de reduir-se la participació de la despesa en RMA a un 51,3% el 2009, la introducció del PRODI la situava en un mínim del 27,3% el 2010. Les dificultats de l’AGE per mantenir el nivell de despesa associada al PRODI es tradueix però en un ràpid repunt que entre 2013 i 2015 porta la participació de les rendes mínimes a nivells situats entre el 45-47% de la despesa considerat. Com es pot comprovar, actualment el pes de la despesa en rendes mínimes és pràcticament similar al que correspon als programes especials de l’AGE en matèria d’atur.

Les dades relatives a la cobertura de les llars sense ingressos per les RMA són igualment significatius. Situada entre 22,7 i 27,6% en el període 2002-2008, la proporció avança del 27,6 a xifres properes al 38,5% en el període 2010-2011. Després de caure al 32,2% al 2012, la cobertura repunta a partir de llavors fins a arribar al 43,7% el 2015.

Tot i que els nivells de cobertura són molt diferents segons CCAA, l’atenció a les necessitats per part de les RMA ha estat més important del que habitualment s’admet. Malgrat aquestes diferències, no convé negar la rellevància del sistema de RMA en l’atenció a la població amb dificultats per atendre les seves necessitats bàsiques.

D’una banda, són sens dubte part de l’explicació a les baixes taxes comparades de dificultat d’accés a l’alimentació que caracteritzen Espanya. Les dades relatives a la proporció de persones en llars sense accés a un àpat proteic cada dos dies, recollits per al 2013, any de culminació de la crisi, mostren la posició comparativament favorable de la població espanyola al Sud d’Europa, amb una mitjana de 3,5% que s’allunya per complet del 13,8% de Grècia i del 13,9% d’Itàlia. També queda per sota del 7,1% de França.

D’altra banda, les RMA són un factor que ha de ser tingut en compte a l’hora de valorar la seguretat econòmica aconseguida en certes zones. La posició diferencial d’País Basc, Navarra i, en certa mesura, Astúries mostra que aquestes polítiques han tingut un efecte estabilitzador a llarg termini en les comunitats que l’han desenvolupat. Es pot veure amb claredat en considerar l’indicador de manca més relacionat amb aquesta seguretat econòmica a mig i llarg termini, el que reflecteix la proporció de persones sense recursos suficients per fer front a despeses extraordinàries. L’indicador mitjà d’Astúries-Navarra i País Basc se situa en el 25%, 11,3 punts per sota de la mitjana de 36,3% de la zona euro. A la UE, únicament Suècia es queda dos o més punts per sota de l’indicador mitjà de les tres CCAA assenyalades. En fort contrast, i malgrat la seva potència econòmica, la mitjana de Catalunya-Madrid-Comunitat Valenciana és 15 punts superior a la de les tres comunitats del nord esmentades (40,5%).

Les dades presentades reflecteixen, de forma bastant inequívoca, l’impacte d’una intensitat protectora històrica a les CCAA que han apostat per les RMA.

Nota: Demà publiquem la tercera i darrera part de l’article: “Les alternatives”