Llei Engel

Primary Navigation

Social Navigation

I si va de serveis socials més que de pensions?

Serveis Socials

La funció de les pensions i dels serveis socials en la protecció social de les persones grans

Una conjectura

Tot comença amb una pregunta. I si l’eficàcia futura de la protecció social per a la gent gran pogués dependre més de les decisions que prenguem ara sobre els serveis socials que no de les que prenguem sobre les pensions? Aquesta és la conjectura per a la qual volem oferir algunes dades, fonaments, arguments i propostes a continuació, en un context en què, tant en les nostres arenes polítiques com a les nostres comunitats de coneixement, sembla evident que les converses sobre els serveis socials estan lluny d’aproximar-se a aquelles que es mantenen sobre les pensions (tant en el sentit de tenir una dimensió semblant a com en el sentit de relacionar-se amb).

El desenvolupament de les polítiques socials

Inspirant-nos en Niklas Luhmann1, proposem entendre el desenvolupament de les polítiques socials com un procés d’especialització funcional. Segons aquesta visió, les diferents branques de la protecció social es van diferenciant i desenvolupant a mesura que es fan més capaces de donar resposta a diferents (grans) necessitats de les persones i de fer-se càrrec de la seva creixent complexitat (alhora que, paradoxalment, contribueixen a noves complexitats). Aquest procés seria dinamitzat, entre d’altres, per la construcció del coneixement i la innovació de la tecnologia disponible per a la consecució de la finalitat de cada un d’aquests subsistemes que es van configurant en el conjunt del sistema de benestar. Uns coneixements i tecnologies que, sobra dir-ho, no es desenvolupen només en el si dels sistemes públics sinó en els sectors d’activitat corresponents.

Aquest procés estaria mediat, entre altres, per decisions polítiques en cadascun dels contextos institucionals en què es produeix, la qual cosa explicaria les variacions existents entre diferents llocs a l’hora d’estructurar les polítiques públiques de benestar, començant pel més gràfic i evident, que seria la forma de configurar, agrupar i denominar les diferents carteres o departaments governamentals.

La nostra hipòtesi (o tesi provisional) seria que una política social sectorial té més probabilitats de configurar-se i enfortir-se en la mesura que demostri majors avantatges comparatius (des de la institucionalitat de l’Estat) a l’hora de donar resposta a una determinada (gran) necessitat de les persones o, dit d’una altra manera, en assegurar la protecció i promoció d’un bé (i convertir-lo en un bé públic).

Al moment de fer front a (grans) necessitats socials, els camins alternatius al de la diferenciació i configuració d’una política pública social sectorial (respecte del tronc original de la protecció social) serien, a grans trets, dues, amb significats polítics ben diferents:

  • El de la protecció social mitjançant el lliurament de prestacions econòmiques (més aviat no vinculades a un determinat fi) per part de les administracions públiques perquè les persones puguin recórrer al mercat per donar resposta a la necessitat en qüestió o per incentivar que l’abordin des de l’esfera comunitària o la iniciativa social.
  • El de la pèrdua (o no guany) de protagonisme de l’esfera pública en la resposta a la necessitat en qüestió (en favor d’altres esferes com la del mercat, la comunitat o la iniciativa social).

Dins d’aquest tronc del què parlem, que proporciona prestacions econòmiques més aviat no finalistes, les pensions constitueixen un pilar fonamental de la protecció social de les persones grans: es paguen uns diners (suficients o justos) perquè es pugui comprar, al mercat, els recursos i serveis amb els quals donar resposta a totes aquelles necessitats que no hagin pogut cobrir amb l’ajuda d’altres branques de la política social (com la sanitària o la d’habitatge) o, fins i tot, d’altres polítiques públiques no considerades socials (com la de seguretat o la d’infraestructures).

El cas dels serveis socials

En el nostre entorn la branca sectorial dels serveis socials abastaria una part de la política pública social que es trobaria en un moment crític del seu desenvolupament, en el qual –de forma declarativa– rebutja una configuració com a assistència social (no contributiva) residual sense objecte o funció específica dins de l’ampli camp de la protecció social i en el qual reivindica la seva universalitat però sense identificar encara de forma consensuada i reconeguda quin és, específicament, la gran necessitat de les persones que la pugui diferenciar de la resta dels subsistemes o àmbits sectorials de l’acció pro benestar.

La proposta que fem és que el bé que protegeixen i promouen els serveis socials i que permetria identificar i diferenciar-los com branca sectorial en el si de la política social seria la interacció, entesa com el suport a l’autonomia funcional (capacitat per al desenvolupament en la vida quotidiana) i la integració relacional (suports i xarxes de caràcter familiar i, en general, comunitari). A la següent taula s’intenten representar les esmentades dues dimensions de la interacció:

imagen1fantova

La casella 1.a. representaria la situació en què és menor la necessitat dels serveis socials, ja que la persona té una alta capacitat de desenvolupament en la seva vida diària i disposa de notables suports i xarxes comunitàries. A l’altre extrem, a la casella 3.c., trobem a les persones amb més necessitat d’atenció o intervenció per part dels serveis socials, ja que tenen limitacions importants per desenvolupar-se autònomament i fràgils vincles familiars (o altres vincles de caràcter primari).

En qualsevol dels casos, els serveis socials tindrien la missió de prevenir, revertir i compensar desajustos de la interacció de les persones, promovent o incentivant, en la major mesura possible, la seva autonomia funcional i integració relacional mitjançant productes de suport i serveis professionals complementaris i sinèrgics amb la capacitat d’autocura i desenvolupament de les persones i amb les cures i suports disponibles en les seves xarxes primàries, així com amb els suports i serveis proporcionats per altres branques de l’acció pro benestar (com l’educativa, la de l’ocupació o altres) .

Som conscients del caràcter temptatiu i arriscat d’aquesta definició, que sotmetem al debat de les comunitats de coneixement interessades en els serveis socials i que aquí no podem desenvolupar més (veure fantova.net ). En tot cas, des del nostre punt de vista, l’opció per una o altra comprensió i conceptualització de les necessitats i respostes resulta del tot crítica i decisiva per a l’ulterior desenvolupament científic, tècnic, econòmic i polític dels serveis socials (i del conjunt de l’acció pro benestar).

Les necessitats de la gent gran

Comencem per la seva necessitat de serveis socials. Una locomotora de la necessitat de serveis socials per part de la gent gran té a veure amb l’augment de la prevalença de la discapacitat en funció de l’edat, un augment que es representa en el següent gràfic :

imagen2fantova

L’altra gran locomotora de la necessitat de serveis socials de la gent gran seria el de la disminució de la xarxa familiar i comunitària disponible per brindar cures i suports. Aquesta disminució pot produir-se, per exemple, en el cas de les persones vidues, però també en d’altres. Vegem, per exemple, segons l’estudi d’Elena del Barrio i altres (pàgina 49), pel cas del País Basc, com evolucionen els tipus de llar:

En el cas de la protecció social de les persones grans, l’actuació dels serveis socials tal com els hem definit presentaria especials interfícies i sinergies amb l’actuació d’altres dues branques de la política social:

  • La branca sanitària, que té importants efectes col·laterals en l’autonomia funcional de les persones per al seu desenvolupament quotidià (de la mateixa manera que els té per la seva capacitat professional i inclusió laboral en el cas de les persones més joves) i en la (venturosa) cronificació i prolongació de la nostra vida amb condicions de salut que provoquen limitacions funcionals.
  • L’àmbit de l’habitatge, les característiques i adaptacions del qual resulten critiques per facilitar o dificultar el desenvolupament autònom i les relacions primàries de les persones.

Com a mostra d’aquestes interfícies i sinergies, Joan Costa-Font i altres identifiquen estalvis en hospitalització (que és bàsicament atenció sanitària més allotjament) gràcies al desenvolupament de serveis socials. Mayte Sancho i altres (pàgines 75-80) han estudiat, pel cas del País Basc, la magnitud de l’impacte dels problemes d’accessibilitat, especialment a l’habitatge, que pateixen persones grans amb alguna limitació funcional.

Per aproximar-nos al cost que poden tenir aquests serveis socials que les persones necessiten ens valdrem del següent quadre2(pàgina 105):

Mirem ara al conjunt dels ingressos i despeses de les persones grans. Tal com reflecteix l’informe d’Antonio Abellán i Rogelio Pujol, la pensió mitjana del sistema de Seguretat Social a Espanya era d’uns 886,8€ mensuals el 2015 i la pràctica totalitat de la gent gran rep alguna pensió (pàgina 15). En el següent quadre d’Envelliment en Xarxa es reflecteix l’estructura de la despesa mitjana per llar de la gent gran i del conjunt de la població:

I en el següent quadre, de la pàgina de l’Institut Nacional d’Estadística, veiem la despesa en servei domèstic i el seu augment amb l’edat.

A l’Informe Espanya 2013 , de la Fundación Encuentro, es reflecteix la següent evolució comparativa del salari mitjà i les pensions mitjanes, favorable per aquestes (pàgina 209):

Com a reflex de les limitacions de la protecció social que, avui i aquí, brinden els serveis socials n’hi ha prou amb mostrar algunes dades d’un informe recent de l’Associació Estatal de Directors i Gerents de Serveis Socials (pàgines 4-5), segons el qual “les diferències interterritorials no s’han reduït i segueixen sent extremes en la major part dels indicadors de cobertura de prestacions i serveis:

  • Hi ha un professional dels serveis socials bàsics municipals per cada 1.325 habitants al País Basc i un per cada 8.956 a la Rioja.
  • A la Comunitat de Madrid el Servei d’Ajuda a Domicili arriba al 9,5% de les persones majors de 65 anys, al País Valencià només a l’1,9%. La mitjana d’hores mensuals del Servei d’Ajuda a Domicili són 41,8 a Andalusia i només de 10,6 a Catalunya.
  • A Balears l’índex de cobertura de places de finançament públic en centres de dia per a gent gran de 65 anys és 1,1%, mentre que a Aragó només 0,15%.
  • A Castella-la-Manxa el servei de teleassistència arriba al 26,15% de les persones majors de 65 anys, mentre que a Galícia només al 0,83%.
  • Al País Basc hi ha 4,1 places residencials de finançament públic per cada 100 persones majors de 65 anys. A Múrcia només 1,1.

De les dades que presentem, i d’altres, es pot deduir amb claredat que la sort d’una persona gran varia notablement si té o no té necessitat de les cures i suports que proporcionen els serveis socials i varia notablement en funció de la intensitat i durada de la necessitat de cures i suports. Col·loquem-nos el vel de la ignorància de John Rawls i pensem que no sabem si serem una persona que morirà als 85 anys sense haver sortit tot just de la casella 1.a. de la nostra primera taula o una altra que morirà a aquests mateixos 85 anys després de passar deu anys a la casella 3.c.(Després d’arribar-hi circulant per altres cel·les veïnes). I amb aquest vel d’ignorància pensem en els serveis socials en el marc de la protecció social a les persones grans.

La gran variabilitat interpersonal que veiem pel que fa a la necessitat de serveis socials (que no es dóna, per exemple, en la necessitat d’alimentació o altres) i la necessitat de diagnòstic i prescripció basades en el coneixement que presenta, per la seva complexitat, tot allò relacionat amb la interacció (autonomia funcional i integració relacional) semblen aconsellar l’aposta política per diferenciar i enfortir (d’una o altra manera) els serveis socials, explicant, possiblement, la ineficiència i injustícia d’haver de fer front als costos que comporten les cures i suports propis dels serveis socials amb la pensió –que resultaria més justa i eficient per a necessitats més homogènies i menys complexes. Així ho suggeriexen, per exemple, estudis que, per al cas del Regne Unit, assenyalen que al voltant de la meitat de les persones en situació de pobresa estan en una llar en què hi ha una persona amb discapacitat o tenen una discapacitat (pàgina 4) .

Cal suposar que un limitat desenvolupament dels serveis socials incentiva perversament estratègies d’estalvi i inversió privades ineficients per a les persones, les famílies i la societat i de manera creixent generadores d’injustícies i desigualtats, i amb un important biaix de gènere. Les insuficiències de la protecció social dels serveis socials contribueixen, segurament, a una polarització social que col·loca en un extrem als que tenen recursos personals, familiars o econòmics que els permeten organitzar-se millor pel que fa a la promoció i protecció de la seva interacció (fins i tot pagant serveis socials públics3 a preus de mercat i fins i tot per sobre del preu que es pot obtenir al mercat) i, en l’altre extrem, les persones que adquireixen la condició de beneficiàries dels serveis socials (quan l’aconsegueixen) en la mesura que acrediten manca de mitjans, condició en la qual pot augmentar el risc de ser objecte de pràctiques assistencialistes i estigmatitzadores o de baixa qualitat tècnica i professional. El primer missatge clau (pàgina 5) de l’informe Adequate social protection for long-term care needs in an ageing society, del Comitè de Protecció Social i la Comissió Europea és que “la protecció social contra el risc de la dependència de les cures de llarga durada es necessita per raons d’eficiència i d’equitat”.

Els serveis socials al debat públic sobre la protecció social de les persones grans

La nostra previsió és que el desenvolupament d’una política pública sectorial de serveis socials té futur i retorns (econòmics i socials) en la mesura que els resultats esperats, en termes d’eficàcia tècnica de la intervenció, d’eficiència sostenible de la gestió i d’equitat i legitimitat de la política, utilitzin i alhora desencadenin un conjunt de coneixements (ètics, tecnològics, pràctics i així successivament) de suficient entitat i potència.

Si no és així, els subjectes polítics preferiran els altres dos camins evocats en el primer apartat (o una barreja d’aquests), és a dir, la manca de compromís de l’esfera pública en l’àmbit dels serveis socials o el lliurament de prestacions econòmiques per la satisfacció (si escau) de les necessitats corresponents.

La nostra visió és que si l’objecte de la intervenció social és la interacció (autonomia funcional i integració relacional); si fer intervenció social és prevenir, pal·liar o revertir desajustos o desacoblaments en aquest terreny promovent autonomia o xarxa i compensant o complementant amb cures o suports professionals les limitacions corresponents, la revolució de les tecnologies per a l’autonomia en l’entorn i per a la informació i la comunicació transformarà el nucli dur del procés operatiu d’intervenció social. Aquestes tecnologies estaran destinades a ocupar un lloc central en la prestació de serveis socials. El nostre repte està, per tant, en la innovació per a una intervenció social cada vegada més basada en l’evidència i el coneixement.

A mitjan segle XIX a l’Hospital General de Viena, el metge Ignaz Semmelweiss es va preguntar per què la mortalitat de les parteres era molt superior en una sala que en una altra i va descobrir que la diferència era que a la primera hi accedia personal després disseccionar cadàvers i a la segona no. Després d’establir l’obligació de rentar-se les mans la mortalitat en la segona sala es va anar reduint fins a arribar a ser similar a la de la primera. L’atenció sanitària resultava ineficaç i fins perjudicial per la salut pel desconeixement de l’existència dels microorganismes infecciosos i les corresponents substàncies antisèptiques per combatre’ls, la qual cosa només es va superar amb les posteriors investigacions de Louis Pasteur i els mètodes desenvolupats per Joseph Lister.

Potser estem en una etapa de la intervenció social en què ens resulta invisible i desconegut el bé de la interacció, en el qual els serveis socials són maldestres, o fins destructius en relació a assegurar aquest delicat equilibri entre el que som capaços de fer en el nostre desenvolupament quotidià i les cures, suports i relacions familiars i comunitàries. Potser és possible apostar per uns serveis socials que, en lloc de considerar irreversibles les nostres limitacions d’autonomia i de presentar-se com a succedani o dissolvent de la diversitat (generacional, sexual, funcional i cultural) dels nostres llaços familiars i comunitaris, enforteixin i millorin pràctiques existents eficaces, eficients i sinèrgiques de millora del nostre estat i procés d’interacció, capaços d’actuar més preventivament i en la fragilitat i de manera menys pal·liativa i compensatòria.

El debat tècnic, la deliberació ciutadana i la decisió estratègica no són fàcils. Les pensions són un impressionant tòtem social i polític. Sembla, amb tot, que hi ha bones raons per connectar la discussió sobre les pensions amb la dels serveis socials en un procés de redisseny i recalibració de polítiques i en un marc d’inversió social per a la sostenibilitat de la vida. Sembla, també, que pot resultar prometedora l’aposta política per uns nous serveis socials focalitzats sobre la interacció i basats en l’evidència i el coneixement. Ignaz Semmelweis, per cert, va ser rebutjat per l’estament mèdic de la seva època, no se li va renovar el contracte a l’Hospital General de Viena i, després de diversos conflictes i un deteriorament de la seva salut, va morir dues setmanes després de ser internat contra la seva voluntat en una institució mental, pel que sembla per les pallisses dels guàrdies del lloc. Segur que espera més sort als que treballen per la innovació i desenvolupament d’una millor política pública de serveis socials que, juntament amb un millor sistema de pensions, pugui oferir una millor protecció social a les persones grans.

1 Luhmann, Niklas (1994): Teoria política de l’Estat de benestar. Madrid, Aliança Editorial.
2 DE PRADA, Maria Dolors i altres (2015): “Una aproximació al cost de la dependència i el seu finançament” en Documentació Social,número 177, pàgines 97-118.
3 Sobre els copagaments consultar els treballs de Julia Montserrat.

Descarregar pdf amb la versió original en castellà aquí


Fernando Fantova

Fernando Fantova (Bilbao 1961) treballa des de finals dels setanta en processos d'intervenció social amb persones amb discapacitat, desenvolupament comunitari, moviments associatius i promoció de polítiques socials. Està habilitat com a educador social, és llicenciat en filosofia i ciències de l'educació (psicologia), màster en gestió i desenvolupament de recursos humans i doctor en ciències polítiques i sociologia (sociologia). Des de mitjan noranta treballa com a voluntari i com a assessor professional i consultor independent, fonamentalment a Espanya i també a Amèrica Llatina, en relació amb la gestió d'organitzacions d'acció social, el desenvolupament estratègic del tercer sector i les polítiques públiques de serveis socials. Durant quatre anys (2009-2013) ha exercit les responsabilitats polítiques i el servei públic al Govern Basc: com viceconsejero d'Assumptes Socials i com a director d'una fundació interdepartamental per a la innovació sociosanitària. En l'actualitat el seu treball d'intervenció i consultoria social s'orienta preferentment al disseny i acompanyament d'estratègies d'organitzacions del sector públic i del sector voluntari en l'àmbit de les polítiques de benestar i els programes socials en sentit ampli, amb especial interès en la incorporació d'un enfocament comunitari i una gestió eficient sobre la base del coneixement.