A la Comissió d’Ocupació i Seguretat Social del Congrés, els sindicats UGT i CCOO van presentar el passat 19 de gener la iniciativa legislativa popular (ILP) que pretén introduir una nova prestació en l’àmbit no contributiu de la Seguretat Social, l’anomenada Prestació d’Ingressos Mínims.

A la iniciativa sindical, aquesta prestació es perfila en gran mesura com una última xarxa de garantia d’ingressos. Definida en aquest sentit, la proposta planteja una sèrie de problemes. Els més significatius s’assenyalen a continuació[1].

1. Els problemes que planteja la ILP com a última xarxa de garantia d’ingressos

a) La garantia d’ingressos mínims no s’estén a tota la població necessitada

Segons els seus proponents, la prestació pretén assegurar “uns recursos mínims als ciutadans i a les ciutadanes per atendre les seves necessitats essencials” i establir un model de protecció “que impliqui la garantia d’ingressos mínims a tot individu mancat de recursos”.

A la pràctica, però, la prestació proposada per UGT i CCOO en absolut pretén atendre al conjunt de la població necessitada, sense recursos suficients. La seva pretensió es redueix a garantir uns ingressos mínims a persones entre 18 i 65 anys desocupades que compleixin els següents requisits:

• Estar inscrites com a demandants d’ocupació, de manera ininterrompuda durant almenys dotze mesos amb anterioritat a la sol·licitud;
• Trobar-disponibles per al treball ( “podent i volent treballar”);
• No tenir uns recursos econòmics mínims, computats en termes dels ingressos de l’últim any;
• I no tenir dret a altres ajudes o prestacions econòmiques contemplades en programes temporals de protecció per desocupació.

En la proposta hi ha grups expressament exclosos de l’objectiu de protecció. Excepte algunes excepcions, aquesta exclusió afecta dos grans col·lectius: la població sense residència legal a Espanya i les persones amb ingressos de treball.

Pel que fa al segon grup, amb independència de la quantia dels ingressos, la ILP estableix que la prestació serà “incompatible amb el treball per compte d’altri i amb el treball per compte propi”. Amb prou feines es planteja un marc temporal, de tres mesos de durada, en el qual seria possible compatibilitzar la prestació amb ingressos per activitat econòmica, un marc pensat per a “determinats col·lectius amb especials dificultats d’inserció laboral”.

b) Els ingressos mínims garantits no són iguals per a la població protegida

En el cas de la població susceptible d’accedir a la prestació, a igualtat de situació de convivència, el sistema proposat tampoc garanteix uns ingressos mínims iguals per a totes les unitats familiars.

Segons la ILP, la prestació es pot concedir sempre que la suma, en còmput anual, de les rendes o ingressos computables sigui inferior a l’import anual per càpita establert. Aquest es fixa en el 75% del salari mínim interprofessional vigent en cada moment, amb exclusió de les pagues extraordinàries (6.368,40 euros, equivalents a 530,70 euros mensuals).

Recollint un element específic de la tècnica de protecció de les prestacions de Seguretat Social, la prestació no es planteja en termes de complementació de recursos fins arribar a uns determinats llindars de protecció, comunes per a un mateix tipus d’unitat familiar. Al contrari, planteja un marc variable de situacions que, de permetre l’accés a la prestació, donen lloc a la percepció íntegra de la mateixa. Entre aquestes situacions cal assenyalar la possible concurrència de diverses prestacions d’ingressos mínims dins de la llar, o d’aquestes amb altres tipus d’ingressos. Així, els familiars de les persones sol·licitants no es consideren part de la unitat familiar quan percebin rendes de qualsevol naturalesa iguals o superiors al 80% de l’IPREM mensual vigent en cada moment o siguin perceptors de pensions no contributives de jubilació o invalidesa.

La proposta d’UGT i CCOO és interessant quan planteja la possibilitat de l’existència de diverses prestacions dins de la llar i fins i tot més de dues ajudes en concepte de la prestació no contributiva d’ingressos mínims. Però ho fa de manera que no es garanteix un accés igualitari a les ajudes. En funció del nombre de persones potencialment beneficiàries a la llar, dels seus ingressos i de la composició familiar, el nivell de la protecció podria resultar molt diferent.

c) La protecció garantida resulta insuficient, especialment a les zones del país amb major cost de la vida

La quantia de la prestació s’estableix en el 80 per 100 de l’IPREM mensual vigent en cada moment, el que en l’actualitat es tradueix en una garantia de protecció de 426 euros. La ILP preveu a més que la prestació s’incrementi a través d’un complement per cada menor o familiar a càrrec en la quantia que es disposi anualment en els pressupostos generals de l’Estat.

És important destacar que la quantia base garantida resulta manifestament insuficient per fer front a la pobresa, en particular en aquelles parts del territori en què el cost de cobertura de les necessitats bàsiques resulta més elevat. Pensat en general per a les zones amb menor nivell de renda a Espanya, aquest model de quantia única per a la prestació planteja seriosos problemes de tractament igualitari de les necessitats de la població en un país amb variacions territorials superiors al 40% en el cost de la vida.

2. La negació del paper que han de complir les Rendes Mínimes Autonòmiques

Tot i els problemes assenyalats, estructurals en el model de protecció social desenvolupat a Espanya, la proposta d’UGT i CCOO podria considerar positiva si la seva pretensió es limités a tractar d’estendre una prestació no contributiva a totes les persones aturades. Els límits observats en l’apartat 1 podrien superar-se en gran mesura si es desenvolupés un sistema complementari de rendes mínimes que cobrís les deficiències observades i garantís l’accés a uns ingressos mínims adequats a tota la població.

No obstant això, renunciant a l’aposta que es va formular en favor de les rendes mínimes autonòmiques (RMA) en la Plataforma Sindical Prioritària en els primers anys 90, la proposta sindical pretén relegar a segon pla el sistema autonòmic. De fet, contribueix a consolidar una orientació històrica de la política estatal en aquesta matèria, caracteritzada per l’absència d’una veritable voluntat d’integració del sistema de RMA en el model estatal de protecció social.

Aquesta orientació es concreta en el tractament donat a la possible compatibilitat en l’accés als sistemes de mínims no contributius estatals i autonòmics. Tot i que la prestació proposta a la ILP no és formalment incompatible amb les rendes mínimes de les comunitats autònomes, les RMA es tenen en compte a l’hora de determinar el nivell d’ingressos del sol·licitant i de la seva unitat familiar. Això influeix en la possibilitat d’accés o no a la nova prestació, introduint en certes situacions, en particular quan la protecció autonòmica sigui superior al límit de rendes establert, una incompatibilitat efectiva entre les diferents prestacions.

Aquest plantejament és criticable per dues grans raons. En primer lloc, perquè insisteix en un model de prestacions disfuncional. La iniciativa sindical tracta, erròniament, de convertir en prestació d’última xarxa al que no és sinó una nova modalitat de prestació d’atur. Plantejada com a última línia de protecció, la seva proposta deixa oberts buits d’atenció, introdueix diferències en la protecció mínima garantida i no aborda el problema que suposen les molt fortes diferències territorials en el cost de la vida.

Es tracta en segon lloc d’una proposta que, de cara a l’objectiu de garantia d’uns recursos mínims, pretén negar el paper de les RMA com a àmbit d’actuació complementari al de la Seguretat Social. Una pretensió que, cal ressaltar-ho, és contrària a l’esperit de la Constitució espanyola, tal com ha estat desenvolupada en els diversos Estatuts d’Autonomia i interpretada pel Tribunal Constitucional. La proposta sindical és un nou intent de superar els límits que aquest òrgan constitucional ha imposat a l’Estat en la seva pretensió de prevenir l’acció protectora de les CCAA. Diverses sentències han avalat la compatibilitat i la complementarietat dels diferents sistemes de protecció. Per exemple, la Sentència 239/2002 del Tribunal Constitucional al·ludeix expressament a les RMA i assenyala que la seva característica més destacable és la seva compatibilitat amb qualsevol altre tipus d’ingrés, incloses les pensions de Seguretat Social.

3. Una senzilla proposta final

No és possible constitucionalment impedir que les CCAA puguin desenvolupar les seves prestacions assistencials complementàries. La Sentència 239/2002 garanteix, en aquest sentit, que les CCAA puguin seguir completant la intervenció de l’Estat per millorar la condició econòmica de les persones beneficiàries de les prestacions generals de la Seguretat Social. En aquestes circumstàncies, del que sembla que es tracta és d’impedir que aquesta Seguretat Social participi del finançament de prestacions que superin certes quanties. De facto, en l’exemple d’una persona sola, qualsevol programa de rendes mínimes que garantís més de 530,70 euros de mitjana mensual a la població aturada, durant l’any anterior, situaria a aquesta població al marge de la prestació proposada per UGT i CCOO.

Això planteja un debat sobre el sentit del concepte d’igualtat. D’una banda, sentències com la 239/2002 estableixen que, des del punt de vista constitucional, no hi ha cap contradicció entre el desenvolupament d’accions autonòmiques de complement d’ingressos, desenvolupades en el marc de les tècniques de l’Assistència Social, i el dret o principi d’igualtat establert a l’article 14 de la Constitució Espanyola. Per una altra, en canvi, la proposta d’UGT i CCOO tracta de forma diferent a la població en funció del nivell de protecció que estableixen les rendes mínimes de les diferents CC.AA.

Si l’exclusió de la protecció estatal per desocupació fora el resultat d’una decisió conscient, seria difícil no veure en això un doble càstig: a les pròpies persones necessitades, que s’enfronten a un límit de protecció que no garanteix una mateixa protecció en el territori ; i a les institucions de les CCAA que pretenguessin superar, en el nivell de protecció garantit per les seves rendes mínimes, el límit del 75% del SMI. En aquests casos, el resultat pràctic seria que la Seguretat Social renunciaria a participar econòmicament en la cobertura de la necessitat.

Per poder avançar en un camí de consolidació d’un sistema integral de protecció a tota la població, cal assegurar la compatibilitat total entre la nova prestació per desocupació proposta i el sistema de rendes mínimes autonòmiques. Aquest objectiu podria aconseguir-se amb una molt senzilla reformulació de la proposta d’UGT i CCOO: que les quanties concedides en concepte de rendes mínimes, i de prestacions autonòmiques similars, no es considerin rendes o ingressos computables a efectes de l’accés a la prestació proposada pels sindicats.

Descarregar pdf de la versió en castellà aquí

[1] La ILP planteja, a més, alguns problemes tècnics en els detalls relatius al disseny, ordenació i gestió de la prestació. No es consideren però en aquest document, centrat en exclusiva en els aspectes generals de la iniciativa.