Llei Engel

Primary Navigation

Social Navigation

La política de garantia d’ingressos a Espanya (III)

Renda Garantida

Es poden llegir les parts I i II als enllaços

Les alternatives

La crisi del sistema de protecció estatal, i la funció residual, encara que important, del sistema de rendes mínimes han portat a plantejar alternatives al model de protecció social en una forma que no s’havia observat amb anterioritat. Mentre a les CC.AA. es plantegen importants reformes de les RMA, en el marc espanyol les propostes se centren en millores del sistema de protecció estatal. Encara que cap partit ha arribat a assumir la proposta, l’alternativa de la Renda Bàsica també es planteja de forma creixent en el debat intel·lectual i social.

La reforma del model estatal

Tot i els resultats més favorables de l’esperable durant la crisi social, en el context espanyol general la reacció dominant no ha estat demanar un increment de la dotació pressupostària destinada a les RMA que permetés consolidar-les com a veritables prestacions de dret en el conjunt de l’Estat .

S’ha imposat en canvi una línia de modificació del sistema general de protecció, reforçant l’actuació de l’AGE en el marc dels preceptes que preveu l’article 41 de la Constitució. La intenció, almenys en part, seria alliberar unes CCAA en certa forma fatigades pels compromisos de garantia assumits en el context de les seves polítiques de rendes mínimes. Una cosa que té sens dubte fonaments objectius: l’augment de la demanda, en un context de fortes restriccions pressupostàries, ha esgotat en bona mesura la capacitat de resistència de les CCAA que més s’han compromès amb aquestes polítiques.

L’objectiu assenyalat estava clarament present en la proposta del PSOE de creació d’una nova prestació d’atur, l’Ingrés Mínim Vital, acompanyada d’un impuls decidit a les prestacions familiars que permetés abordar el repte plantejat per la pobresa infantil. En un article publicat per El País al febrer, els principals impulsors tècnics de la proposta assenyalaven que “les inversions addicionals que realitzaria el Govern central en aquest àmbit s’alliberarien recursos que les comunitats autònomes destinen actualment a assistir monetàriament a les famílies més vulnerables (a través dels programes de rendes mínimes) i que podrien destinar així a afavorir la inserció sociolaboral “. Uns pocs mesos abans, al novembre de 2015, durant el Congrés Anual de l’Associació Estatal de Directora i Gerents en Serveis Socials, la Secretària Federal de Polítiques Socials del PSOE havia avançat exactament la mateixa idea encara que fent esment a altres possibles línies alternatives de despesa (habitatge, educació, etc.).

Carlos Bravo, un dels inspiradors de la iniciativa legislativa popular promoguda pels sindicats UGT i CCOO, ha defensat tesis similars durant l’esmentat congrés. Encara que també va assenyalar els límits de la Renda Activa d’Inserció, el Secretari Confederal de Protecció Polítiques Pública de CCOO va partir en la seva anàlisi, com Carcedo, d’una constatació de fracàs de les RMA per garantir la protecció. Es va mostrar particularment crític amb la pretensió de les RMA d’establir drets subjectius que acaben no sent-ho en quedar condicionats per les disponibilitats pressupostàries i pràctiques dilatòries en la resolució de les sol·licituds de les prestacions. Va definir a les RMA com a dret aparent que acaba en moltes ocasions per no concretar-se. Segons Bravo, aquesta realitat ha obligat a reorientar la demanda de solucions cap a l’Administració General de l’Estat per assolir, amb caràcter estructural, la requerida millora de la protecció.

De fet, la desconfiança cap a les CCAA no pot ser més explícita en la proposta de prestació contributiva d’ingressos mínims portada al Congrés pels sindicats UGT i CCOO. En la presentació del seu model amb prou feines hi ha dues referències al paper d’aquestes institucions en el desenvolupament de les polítiques d’ingressos mínims. Una de les referència apareix en l’exposició de motius quan es diu que aquestes hauran de contribuir a l’esforç protector “per tal que mantinguin en alguns supòsits, i reforcin en altres, les seves prestacions d’assistència social”. La segona planteja la possibilitat que l’execució dels serveis de la Seguretat Social es desenvolupi per les CCAA.

El model de governança de l’IMV partia d’una concepció similar encara que amb un plantejament de pacte per a una gestió a través dels serveis d’ocupació amb les CCAA. En aquesta aproximació, a les CCAA els podria en tot cas correspondre una acció de gestió similar a la que, per exemple, es desenvolupa en matèria de prestacions no contributives per invalidesa o jubilació. Més enllà fins i tot de la proposta d’introducció d’una incompatibilitat teòrica o pràctica entre els sistemes, darrere de tot això sembla haver-hi l’oposició a la possibilitat d’una actuació complementària des de les CCAA. Una cosa que, de partida, s’oposa a uns preceptes constitucionals que permeten aquesta modalitat d’intervenció autonòmica.

Les propostes de l’esquerra tradicional a Espanya, formulades a través dels seus partits o els seus sindicats, busquen en definitiva consolidar un dret a la protecció des de la Seguretat Social encara que des de pressupòsits similars als que han inspirat les Rendes Mínimes. Una part clau és la introducció de complements familiars, en la proposta d’UGT i CCOO, o la millora de les prestacions familiars, en l’aproximació de l’IMV.

En qualsevol cas, aquestes propostes resulten noves respecte a les que els principals especialistes espanyols en garantia d’ingressos plantejaven en els moments inicials de les crisis. Llavors, investigadors qualificats, com Miguel Laparra i Luis Ayala, plantejaven la reforma immediata de la Renda Activa d’Inserció com a mesura de xoc contra la crisi susceptible d’afrontar l’escenari de desprotecció social que s’anticipava. La intensitat de la crisi va portar però a centrar l’acció extraordinària de l’Estat en programes massius i temporals de protecció a la desocupació com el PRODI o el PREPARA. El fracàs d’aquestes polítiques en la prevenció de la pobresa, al costat de les dificultats financeres de les CCAA en la seva gestió de les Rendes Mínimes, ha portat a reflexions sobre vies alternatives, en línia amb el IMV o la ILP d’UGT i CCOO.

La Renda Bàsica

Tal com es formulava el 2015, tot just la proposta de Renda Garantida de Podem oferia en aquells dies una línia d’intervenció més possibilista, compatible tant amb el desenvolupament de la Seguretat Social com d’una participació més àmplia de les rendes mínimes autonòmiques en el desenvolupament de la política estatal de garantia d’ingressos mínims. Una cosa que, interpretat en termes d’extensió al conjunt de l’Estat del model de renda mínima d’Euskadi, li va guanyar crítiques particularment dures per part dels principals ideòlegs de la Renda Bàsica a Espanya.

En un article signat per Jordi Arcarons, Daniel Raventós i Lluís Torrens, orientat a criticar les opcions assumides per IU i Podem i la seva renúncia a la Renda Bàsica, s’assenyalava que “Si alguna cosa no genera cap dubte és la misèria de les rendes per a pobres, es diguin com es diguin segons la comunitat autònoma, com qualsevol que conegui mitjanament la qüestió pot constatar“. Convertit de sobte en paradigma social maligne, els autors assenyalaven a continuació que l’experiència del sistema basc no era satisfactòria. “Perquè no hi hagi la menor confusió sobre el que volem afirmar: la CAB ha estat la més generosa de totes les comunitats autònomes en el sistema de rendes condicionades dirigides als pobres. D’entrada, això es deu més a la increïblement mesquina situació (amb alguna excepció parcial com Navarra) de les altres comunitats autònomes que del mèrit de la CAB. Està fora de tot dubte que comparada amb la major part de comunitats autònomes la CAB és la més generosa, però amb múltiples defectes que hem intentat resumir “, sostenien.

Parlant en nom de la Xarxa Renda Bàsica (XRB), al congrés de novembre de 2015 ja esmentat, José Luis Rei també va assumir la visió crítica, en algun aspecte gairebé catastrofista, respecte de les rendes mínimes. Les presentava com actuacions amb un balanç lamentable, “potser” amb l’excepció de les experiències de Navarra o el País Basc.

Rei va realitzar una nítida presentació, en qualsevol cas, dels arguments forts de la XRB a favor de la Renda Bàsica. La seva defensa d’aquesta mesura es va centrar en arguments relacionats amb la necessitat de simplificar el sistema i augmentar la seva eficiència. També va destacar la conveniència de superar el paper de “policia” assumit des del treball social, evitant els elements d’estigmatització a què porta la necessitat de manifestar i demostrar la situació de pobresa. El treballador social apareix, en el context de les rendes mínimes, com un element de control, apartat del propi treball social. La introducció del principi de la Renda Bàsica permetria, en efecte, evitar l’aplicació del principi de control de recursos, un dels elements clau dels sistemes de rendes mínimes. Enfront de la dimensió pal·liativa de les RMA, segons Rei, la Renda Bàsica destacaria més pel seu caràcter essencialment preventiu.

Un altre element central en la defensa de la Renda Bàsica es va vincular a la individualització davant de l’aproximació de llar de les rendes mínimes tradicionals. La Renda Bàsica es caracteritza per donar poder a les persones des d’una perspectiva individual a la concepció de la XRB.

Encara que va sostenir la impossibilitat de postergar la qüestió de l’aplicació de la Renda Bàsica, José Luis Rei va defensar una aplicació progressiva de la mesura, defensant com a primer pas una Renda Bàsica per a menors. Seria una via per començar i introduir de forma immediata mecanismes de Renda Bàsica, una proposta que permetria enllaçar amb les propostes defensades pel PSOE, Podem o els propis sindicats.

El plantejament de prestació universal, individual i incondicional que representa la Renda Bàsica es perfila sens dubte, en qualsevol cas, com una alternativa clara a les polítiques tradicionals de garantia d’ingressos a Espanya. A més dels aspectes positius assenyalats per Rei, una altra important aportació de la Renda Bàsica es vincula al fet que podria facilitar el procés d’accés de totes les persones necessitades a les prestacions, evitant el risc del non take up. La Renda Bàsica permet, a priori, simplificar els processos de gestió administrativa associats en l’actualitat a prestacions com les RMA.

En un context d’alt endeutament, la dificultat d’aplicació de la Renda Bàsica es vincula, però, al seu cost econòmic i a la temptació de liquidar el sistema de prestacions de la Seguretat Social per a fer-la viable.

En la proposta defensada per José Luis Rei es mantindria l’Estat de Benestar, sense substituir per tant els sistemes d’educació, sanitat o dependència però sí s’eliminarien les altres prestacions situades per sota de la quantia de la Renda Bàsica i es tindria en compte, a l’hora del contrast amb l’IRPF, el conjunt dels ingressos obtinguts, entre ells l’aportació íntegra de l’estalvi, amb un tipus fiscal màxim situat en el 49%.

El cost d’aplicació va ser estimat per José Luis Rei al voltant d’un 4% del PIB. En plena fase de boom econòmic, al costat de Rafael Pinilla, vaig calcular per part meva el 2004 el cost d’una Renda Bàsica que, gestionada a través de l’IRPF, mantingués l’actual model de prestacions. En l’aproximació fiscal més raonable, el cost estimat es va situar en un 2,66% del PIB. Atès el fort impacte de la crisi, el cost real actual s’aproparia per tant a l’assenyalat pel representant de la XRB.

La viabilitat política de la Renda Bàsica, en la forma plantejada per la XRB, no depèn només però del seu cost sinó de la seva aposta per la substitució del sistema de prestacions de la Seguretat Social. Es tracta d’una aproximació que podria resultar molt perillosa si pogués arribar a constituir la base d’un acostament en aquesta matèria entre progressistes i defensors de la liquidació de l’Estat de Benestar a l’estil de Charles Murray.

Breus consideracions finals

Als seus 150 Compromisos per millorar Espanya, el Partit Popular i Ciutadans ofereixen algunes pistes de per on és previsible que s’orienti realment la línia de reforma de la política social a Espanya. Quant a la política de garantia d’ingressos queda clar que resultarà bàsicament inviable la possibilitat d’avançar, almenys a curt termini, en mesures com el IMV (Ingrés Mínim Vital) o la prestació no contributiva d’ingressos mínims plantejada pels sindicats.

Encara que existeixen molts dubtes sobre quin increment de quanties que podrien suposar, sí és possible en canvi que millori la dotació pressupostària destinada a les prestacions per fills/as. Almenys això és el que podria fer pensar la mesurada núm. 63 de l’acord que parla d’un Pla contra la Pobresa Infantil. Els 5.680 milions previstos per a aquesta actuació, per al conjunt del període 2017-2020, no suposaran no obstant això cap canvi qualitatiu determinant. Amb prou feines representen una mica més d’un 10% del que suposaria consolidar un sistema digne de Rendes Mínimes o Renda Garantida a Espanya.

En aquestes circumstàncies, és previsible que es mantingui un escenari molt similar al conegut durant la crisi, amb una càrrega molt important per a les dues xarxes assistencials que sostenen a Espanya la lluita contra la pobresa: el sistema de prestacions estatals de la AGE i les rendes mínimes de les CCAA.

Dos són els reptes de futur que em sembla essencial destacar en aquest context. El primer té a veure amb la reflexió sobre la definició del que podria constituir l’estructura bàsica del sistema general de protecció i garantia d’ingressos. Dins d’ella cabria sens dubte l’anàlisi detallada de les diferents propostes formulades, incloent no només les propostes de l’esquerra tradicional sinó també les diferents propostes sobre la Renda Bàsica.

El segon repte és més limitat però també més fàcil de donar lloc en el curt termini a resultats positius i favorables per a la població. Es tractaria en aquest cas de considerar les bases susceptibles de fer possible un sistema d’última xarxa més estès i eficaç per mitjà de la reforma de les rendes mínimes autonòmiques, ajustant-les a les necessitats d’una societat moderna de benestar. Una societat que, en aquest sentit, hauria de regir-se d’acord amb principis de solidaritat i de garantia de drets, no subjectes a l’aplicació de mesures de contraprestació.

Encara que petit i necessàriament residual en una societat amb un bon sistema general de Seguretat Social i Renda Bàsica, els programes de Rendes Mínimes seguiran resultant necessaris durant els propers anys. És inútil perdre el temps a tractar de desprestigiar un tipus de programes que ha demostrat ser imprescindible per evitar el creixement intolerable de les formes més greus de pobresa al nostre país.

Descarregar pdf amb la versió original en castellà aquí


Luis Sanzo

@lsanzo
Responsable de l’Àrea estadística del Departament de treball i polítiques socials del Govern Basc.
Llicenciat per la Universitat Complutense de Madrid, especialitat en demografia. Va dirigir l’estudi sobre pobresa que va precipitar l’aprovació del sistema de garantia d’ingressos a Euskadi.
Membre de la comissió tècnica que va dissenyar els mecanismes d’aplicació de els prestacions que el van configurar al 1989, es va encarregar de la direcció tècnica de la revisió que es concretà en l’anomenada Llei contra l’Exclusió a finals dels noranta. En aquesta es va introduir el sistema de bonificació al treball, un dels principals components de la Renda Mínima Basca.