Llei Engel

Primary Navigation

Social Navigation

Contracte intergeneracional i polítiques socials

Polítiques socials

La idea de contracte social és una metàfora que intenta reflectir grans acords (en part explícits i en part implícits) entre segments socials amb interessos diversos –fins i tot contraposats en alguna mesura. Són acords que construeixen equilibris i sinergies, que fan possible la convivència i el funcionament i el progrés en la societat (Birnbaum, 2017: 131). Si bé ha estat freqüent centrar-se als pactes entre les persones treballadores per compte d’altri i les propietàries dels mitjans de producció, les nostres societats es caracteritzen per una fragmentació i polarització que genera, també, altres línies divisòries entre altres rellevants grups d’interès i diferents i importants tensions entre ells.

Així, per exemple, l’augment de l’esperança de vida incrementa la diversitat generacional en les nostres societats, és a dir, el nombre de generacions que conviuen en un determinat moment històric i, segurament, les diferències entre les situacions en les quals es troben aquestes diferents generacions. D’altra banda, l’envelliment poblacional suposa que el col·lectiu de les persones grans representi un percentatge major de la població, és a dir, atorga a les generacions grans un pes relatiu superior en la societat i, específicament, en societats democràtiques, entre l’electorat. Així, la Comunitat Autònoma del País Basc ha aconseguit el 2017, segons dades de l’INE, un nou màxim històric d’envelliment de la seva població, amb 145 persones majors de 64 anys per cada 100 menors de 16 anys, la qual cosa suposa dos punts percentuals més que l’any anterior i és superior a la mitjana espanyola (118,4). Aquest procés s’accelerarà durant la propera dècada, quan vagin arribant a 65 anys les cohorts de l’anomenat baby boom. Per cert, la dependència funcional (respecte a les cures d’altres persones o suports equivalents) es concentra en les persones grans: de cada deu persones en situació de dependència funcional, set tenen 65 anys o més.

D’altra banda, si bé el contracte social entre treballadores i empresàries que hem esmentat se centrava en les condicions de l’ocupació i en la seva remuneració, diferents canvis socials han conduït a una situació de diversificació dels àmbits i els continguts a considerar en els contractes socials entre els diversos segments socials. Així, per exemple, les relacions familiars i comunitàries –que veiem en fenòmens com la crisi de les cures, la violència de gènere o la solitud no desitjada– es converteixen, cada vegada més, en un àmbit en el qual formular o reformular contractes socials a gran escala i en un subsistema de la vida social que és objecte de preocupació pública per la manera com afecta i es veu afectat per altres àmbits (com l’econòmic, el de la cultura i els valors o el de les polítiques públiques). Així, per exemple, cal recordar que la participació de les dones en edat laboral al mercat de treball s’ha situat al País Basc, en 2015, en el 52,2%, dues desenes per sobre de la registrada en 2014, la qual cosa situa aquesta taxa en línia d’evolució positiva iniciada dècades enrere, quan l’activitat laboral era minoritària entre les dones (38,5% en 1991). Són dades reveladores de com ha quedat relegada al passat l’expectativa o norma social que les dones renunciessin a l’ocupació remunerada i es dediquessin a les cures primàries. D’altra banda, segons l’enquesta de llars i famílies del Departament d’Ocupació i Polítiques Socials del Govern Basc, a banda que les llars amb nenes, nens o adolescents no passen del 25%, hi ha un altre 25% de llars on només hi viu una persona.

Les noves i diverses línies divisòries que emergeixen i es construeixen entre diferents segments socials en funció de diverses característiques o situacions de les persones incrementen la complexitat social. Així, per exemple, la crisi de les cures és un poderós reclam de persones immigrants que accedeixen al mercat de treball –regular o irregular, de servei domèstic o de serveis socials– i que, posteriorment, es configuren al seu torn com a col·lectiu en situació de vulnerabilitat i discriminació que reclama la seva inclusió en el contracte o els contractes socials.

En aquest context, les polítiques socials, que van configurar-se en moments històrics anteriors com a formes d’assegurament per part de les empreses enfront de determinades contingències que podien afectar els treballadors (homes) i els seus familiars econòmicament dependents, han anat transformant-se en subsistemes de creixent importància dins de l’acció dels poders públics i, al costat de la política laboral o d’ocupació, van anar prenent autonomia altres polítiques socials sectorials com la sanitària, l’educativa, la de serveis socials, la d’habitatge o la de garantia d’ingressos. A més, aquestes polítiques socials sectorials i altres polítiques públiques es veuen travessades per polítiques socials transversals i, singularment, per aquelles polítiques transversals que busquen la igualtat en la diversitat sexual, generacional, funcional o cultural, tant en l’esfera econòmica com en la familiar i comunitària i en qualsevol altra de la vida social, en una dinàmica en la qual més i més assumptes es van incloent en l’agenda de les polítiques socials i en la qual es posa a prova la capacitat de les polítiques socials per generar resultats (i constituir un contingut important dels contractes socials). Alhora, s’evidencien les seves limitacions sistèmiques en societats cada vegada més complexes.

Les polítiques socials com a part de la solució i com a part del problema de la desigualtat entre generacions

Les polítiques socials són mecanismes reguladors, protectors i dinamitzadors indispensables en les nostres societats, les quals difícilment poden ser pensades, avui dia, ni projectades de cara al futur, sense mecanismes com, per exemple, els sistemes sanitaris públics, l’educació obligatòria o les pensions de jubilació, per posar tres exemples. Diversos estudis de política comparada han mostrat, per a les polítiques socials, la força de la inèrcia institucional, el llegat de la política o dependència del camí (path dependence) (Del Pino i Rubio, 2016: 44). Segons aquest punt de vista, les polítiques socials, per diferents raons, com el seu funcionament com a estabilitzadors automàtics, el suport per part de sectors de la població afectats en necessitats sensibles o el seu grau d’institucionalització, no acostumen a patir canvis radicals.

Això fa, possiblement, que ens trobem en una situació de caràcter paradoxal en  la qual l’èxit de les polítiques socials ha contribuït a desencadenar canvis socials importants que fan creixentment disfuncionals aquestes mateixes polítiques socials que, al seu torn, tenen importants dificultats per adaptar-se i transformar-se. Així, per exemple, la sanitat pública i les pensions de jubilació contribueixen a la longevitat i són, alhora, polítiques públiques especialment demandades i recolzades per les generacions grans. En la mesura en que les polítiques socials més orientades a les persones grans guanyin pes relatiu respecte les que beneficien a les generacions joves, podem dir que les polítiques socials tenen un impacte no desitjat en termes d’inequitat intergeneracional en perjudici de les generacions més joves.

Com s’assenyala al recent Llibre Verd elaborat per Eusko Ikaskuntza, “la taxa de pobresa és cinc vegades més alta entre els menors de 15 anys que entre les persones majors de 65 anys” (Eusko Ikaskuntza, 2018: 108). Segons aquest treball, “el conjunt del sistema de protecció social es caracteritza a Euskadi, pel que fa a la reducció de la pobresa infantil, per dues característiques: a) en relació al conjunt de la població, redueix la pobresa dels nens i nenes en menor mesura que la pobresa de les persones adultes i majors; b) en relació als altres països de la UE, redueix la pobresa infantil en menor mesura del que ho fan els sistemes de protecció social dels altres països d’Europa” (Govern Basc, 2018: 32). I així, “sent amb prou feines el 22% de la població, les persones menors de 24 anys representen el 40% de totes les persones pobres a Euskadi. El major risc de pobresa de nens, nenes i joves (…) té conseqüències demogràfiques clares, ja que –en un context en el qual l’emancipació i la construcció de projectes de vida autònoms resulta extremadament difícil− les taxes de natalitat tendeixen a desplomar-se” (Eusko Ikaskuntza, 2018: 109). “Les dades més recents sobre pobresa encoberta que ofereix l’Enquesta de Pobresa i Desigualtats Socials (EPDS) apunten a l’existència d’un contingent de cent mil persones de 18 a 44 anys que desitjarien constituir una nova llar i que no poden fer-ho per raons econòmiques” (Govern Basc, 2018: 26).

En una recent intervenció pública, Peter Wintlev-Jensen, director de Programes de la Comissió Europea va afirmar que la denominada “economia platejada” (silver economy), la que respon a la demanda de les persones majors de 50 anys, sustentarà més d’un terç dels llocs de treball en 2025 a Europa. Aquesta previsió és un botó de mostra de les tendències i expectatives mercantils que genera l’increment del nombre i del poder adquisitiu de persones grans i la diversificació i canvis en els seus perfils i patrons de consum. Aquesta economia platejada creix, certament, al caliu de la demanda solvent d’un bon nombre de persones grans als mercats, derivada en bona mesura de les pensions públiques. Pel que fa el sistema sanitari, una de les persones que més sap de cures pal·liatives a Espanya ha arribat a afirmar que el 70% de la despesa sanitària es produeix als nostres sis últims mesos de vida.

La inequitat intergeneracional en les polítiques socials i el paradigma de la inversió social

La inequitat intergeneracional i la contribució de les polítiques socials poden i han de ser criticades i denunciades per meres raons ètiques, és a dir, perquè no és just que existeixi l’esmentat biaix d’edat en la distribució dels recursos en una societat. Però existeix, a més una segona i poderosa línia argumental contra la inequitat intergeneracional que s’observa en les nostres societats, que és la que té a veure amb la insostenibilitat social que genera i potència aquesta inequitat.

L’afectació de les condicions de vida de les generacions més joves fa que aquestes generacions vegin minvats els seus efectius (perquè la precarietat laboral, residencial o econòmica condueix a la decisió de tenir menys fills dels volguts) i les seves capacitats (per pitjors resultats de les nenes, nens, adolescents i joves en termes de salut, aprenentatge o interacció). Així, James Heckman, Premi Nobel d’Economia l’any 2000, ha estudiat la taxa de retorn de la inversió en capital humà per etapes de la vida i ha demostrat que és decreixent. Aquest investigador assenyala que “hi ha molta evidència en l’economia, en la psicologia i en les neurociències que les destreses tenen una complementarietat dinàmica i explica per què és tan productiu invertir en els primers anys de vida” (Heckman, 2011: 109).

Persones com Guillem López Casasnovas han posat de manifest fins a quin punt les polítiques de benestar són el fruit i l’expressió d’un pacte intergeneracional (López Casasnovas, 2012: 83). Per això proposa superar una mirada en la qual les persones se senten membres d’un determinat col·lectiu (com el de les persones majors pensionistes) en competència amb altres col·lectius i que ens fem més conscients del moment del cicle vital en el qual cadascú es troba; de les conseqüències futures d’unes o altres decisions (particulars) o inversions (públiques); i de la interdependència intergeneracional per a la sostenibilitat de la vida.

Certament, les generacions més grans, en la mesura en què hagin acumulat més recursos i capacitats (més poder i influència), poden caure en la temptació d’impulsar polítiques que, en perjudicar a les més joves (en la seva possibilitat de formar famílies o inserir-se laboralment, per exemple), acaben per posar en risc el benestar actual i futur de tota la població (i el seu, especialment per a moments o situacions de major vulnerabilitat). D’igual manera, les generacions més joves poden utilitzar el seu poder i influència per deixar més desprotegides les generacions més grans, sense advertir que al seu moment formaran part d’aquestes generacions més grans. Es tractaria, segons aquest enfocament, que les polítiques socials possibilitessin i incentivessin trajectòries individuals (projectes de vida) en les quals, a cada moment del cicle de vida, es produís l’equilibri adequat i específic d’aquest moment entre protecció social i responsabilitat individual.

D’altra banda l’empitjorament de les situacions i expectatives laborals, residencials i econòmiques per a les generacions més joves té conseqüències en els valors i preferències polítiques i està fragmentant generacionalment els electorats i polaritzant les opcions polítiques, la qual cosa pot convertir-se en un obstacle addicional per a la reconstrucció dels contractes socials.

En aquest context, segons Eloísa del Pino i María Josefa Rubio, la idea de l’Estat de benestar com a inversió social aspira a convertir-se en el nou paradigma inspirador de l’Estat de benestar i “el seu argument central és que un Estat orientat a protegir els ‘vells riscos’ és insuficient per donar resposta a les noves necessitats socials i econòmiques (els nous riscos) i a més pot ser disfuncional i insostenible a mig termini” (Del Pino i Rubio, 2016: 54). Es tractaria de preparar en comptes de reparar; invertir en infància i família; apropar al mercat de treball a grups allunyats (especialment, dones); invertir en capital humà i dotar de capacitats a la població perquè pugui gestionar millor els reptes de la globalització econòmica, la societat del coneixement i els nous riscos socials.

Es tracta d’una mirada atenta a la dimensió preventiva de les polítiques socials i a la potenciació de l’autonomia, activitat, responsabilitat i apoderament de les persones en el si de les seves relacions socials, econòmiques i polítiques. Una proposta orientada a processos de recalibració intersectorial (desinvertir en uns programes i invertir en uns altres), assajant nous repartiments de recursos i nous equilibris entre les diferents branques de la política social, en clau de redisseny del sistema de benestar.

Algunes propostes per a unes polítiques socials que atenguin millor a la diversitat generacional i que afavoreixin les relacions intergeneracionals equitatives

A partir de les anàlisis i enquadraments anteriors, caldria suggerir algunes propostes de transformació i desenvolupament de les nostres polítiques socials que entenem que ajudarien a revertir i evitar els impactes negatius de les actuals polítiques socials, caminant cap a una major equitat i unes millors relacions intergeneracionals i que podrien constituir un adequat contingut per a un nou pacte intergeneracional. En ressaltaríem tres:

  1. Impuls d’una nova política de serveis socials que lideri la resposta del sistema de benestar i de la societat a la crisi de les cures i a la solitud no desitjada i la incorporació de l’enfocament familiar i comunitari, amb equitat de gènere, en totes les polítiques.
  2. Articulació d’una governança basada en el coneixement i una integració intersectorial de les polítiques públiques pel benestar i el desenvolupament territorial, amb especial atenció als retorns en termes de capital humà i econòmic de les polítiques socials, en un paradigma de sostenibilitat econòmica, social i ambiental.
  3. Disseny d’una nova política fiscal que, integrada amb les polítiques de garantia d’ingressos, possibiliti la suficiència financera de les unitats familiars de convivència i dels poders i administracions públiques i reforci les dinàmiques comunitàries i solidàries i la sostenibilitat intergeneracional de la vida.

En la primera de les propostes, coincidim amb  la Resolution Foundation, que, com a primera mesura per al seu “nou contracte generacional” (Resolution Foundation, 2018: 21), proposa un increment important en el finançament dels serveis socials. La raó, possiblement, sigui que, tal com assenyala David Lizoain, després de concloure que “l’Estat de benestar no només ha de ser defensat, sinó ampliat en els llocs on roman subdesenvolupat” (Lizoain, 2017: 119), afirma que “el candidat més obvi per a una millora és el sector del treball de cures” (Lizoain, 2017: 121).

Els consensos de la comunitat científica i les preferències de la ciutadania expressada en diverses enquestes apunten clarament al fet que, sense desconèixer la importància d’altres eines de l’Estat de benestar, l’instrument clau per donar resposta a la crisi de les cures i de la sostenibilitat relacional de la vida és el desenvolupament dels serveis socials i, específicament, dels serveis socials que es presten al domicili, al territori comunitari o en l’entorn digital, en la mesura en què són aquells que permeten actuar de forma més preventiva i personalitzada, enfortint la capacitat de les persones de desenvolupar-se autònomament en la vida quotidiana i els vincles familiars i comunitaris en tots els moments del cicle vital.

Cal ser conscients, en tot cas, que no n’hi ha prou amb una aposta pressupostària pública pels serveis socials, sinó que aquesta ha de concebre’s com una gran “missió” (Mazzucatto, 2016) de país per a una transformació del que ara són uns serveis socials en bona mesura residuals, fragmentats i assistencialistes en un sistema universal, integrat, preventiu i comunitari, que només pot aconseguir-se mitjançant una aposta col·lectiva pel coneixement, la tecnologia i la innovació tecnològica i social, que afectarà especialment a les interfícies entre els serveis socials i les polítiques de salut i habitatge.

En segon lloc, al moment actual de desenvolupament de les polítiques socials al nostre entorn, no sembla aconsellable la profusió, improvisació, desordre, confusió i, fins i tot, saturació d’iniciatives de caràcter intersectorial. Cal que una autoritat central dirigeixi unes estructures de governança intersectorial amb participants clars i dinàmiques establertes. Una estructura que sigui similar a la qual pugui replicar-se cap amunt en territoris més extensos i cap avall en territoris més petits. En aquesta governança intersectorial del benestar és fonamental treballar la intersectorialitat entre diferents branques les polítiques socials, però també, d’igual manera, la que es produeix entre aquestes i altres branques de política pública identificades com a laborals i econòmiques o urbanístiques i ecològiques.

Les polítiques d’educació inclusiva i activació laboral al llarg de la vida configuren el capital humà que, en la seva diversitat de gènere, generacional, funcional i d’origen i cultural, habita els territoris i escomet les activitats que es consideren econòmicament productives i competitives. Una bona part d’elles dedicades a cura de les persones que l’economia no incorpora com a productives i competitives. Una societat de cures i uns territoris sostenibles requereixen estratègies científiques, econòmiques, educatives i laborals de país que contribueixin a relocalitzar l’economia per generar territoris en els que es pugui viure i competitius en la globalització digitalitzada.

En tercer lloc, hi ha oportunitats de perfeccionament i innovació en el disseny de la política de garantia d’ingressos i la seva coordinació o integració amb la política fiscal. Es tracta d’explorar les oportunitats de simplificar i unificar la gestió d’un conjunt ampli de prestacions i ajudes econòmiques (contributives i no contributives) i, alhora, coordinar i integrar aquestes polítiques amb la política fiscal (i, especialment, tributària). Es tractaria de superar la fragmentació, opacitat, costos de gestió i efectes no desitjats presents en la gestió dels lliuraments dineraris que l’Administració proporciona a les persones, visualitzant-les conjuntament amb les bonificacions, deduccions, desgravaments o exempcions que es donen en el marc de la política fiscal

Una fiscalitat suficient i justa, capaç de contribuir a la sostenibilitat i equitat intergeneracional, a part de ser més efectivament progressiva en general, ha d’afectar, possiblement, de forma especial, a impostos que, com els de patrimoni, successions o transaccions financeres (Zubiri, 2014: 144), resulten creixentment disfuncionals, en la mesura en què afavoreixen l’acumulació i transmissió intrafamiliar dels recursos econòmics en un context en el qual les funcions, per exemple de cures, que realitzaven les famílies, s’estan transferint a altres instàncies socials.

Podeu llegir la versió en castellà de l’article aquí.

Bibliografia

BIRNBAUM, Simon y otras (2017): The generational welfare contract. Justice, institutions and outcomes. Chetelham, Edward Elgar.

DEL PINO, Eloisa y RUBIO, María Josefa (2016): “El estudio comparado de las transformaciones del Estado de bienestar y las políticas sociales: definiciones, metodología y temas de investigación” en DEL PINO, Eloisa y RUBIO, María Josefa (edición): Los Estados de Bienestar en la encrucijada. Políticas sociales en perspectiva comparada. Madrid: Tecnos, páginas 27-68.

EUSKO IKASKUNTZA (2018): Libro verde del(de los) territorio(s) de Vasconia. Donostia.

FANTOVA, Fernando (2014): Diseño de políticas sociales. Fundamentos, estructura y propuestas. Madrid, CCS.

FANTOVA, Fernando (2018): “Un nuevo pacto de las políticas sociales con las comunidades, los mercados y la iniciativa social” en JARAÍZ, Germán (edición) Bienestar social y políticas públicas: retos para pactar el futuro. Madrid, Los Libros de la Catarata, páginas 241-263.

GOBIERNO VASCO (2018): IV plan interinstitucional de apoyo a las familias de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el período 2018-2022. Invertir en las familias, invertir en la infancia. Vitoria-Gasteiz.

GÓMEZ-BATISTE, Xavier (2015): “El 70% del gasto en sanidad se produce en los últimos seis meses de vida” en El Mundo, 27 de octubre.

HECKMAN, James (2011): “El poder de los primeros años: políticas para fomentar el desarrollo humano” en Revista Infancias Imágenes, volumen 10, número 1, enero-junio, páginas 97-109.

LIZOAIN, David (2017): El fin del primer mundo. Madrid, Los Libros de la Catarata.

LÓPEZ CASASNOVAS, Guillem (2012): “Repensar el Estado de bienestar: la sostenibilidad del bienestar intergeneracional” en Ekonomi Gerizan, número XVIII, páginas 73-85.

MAZZUCATO, Mariana (2016): Building the entrepreneurial state. A new framework for envisioning and evaluating mission-oriented public investments. Sussex, University of Sussex.

RESOLUTION FOUNDATION (2018): A new generational contract. The final report of the intergenerational commission. London.

ZUBIRI, Ignacio (2014): “El sistema fiscal español: las reformas necesarias” en Mediterrráneo Económico, número 25, páginas 117-145.


Fernando Fantova

Fernando Fantova (Bilbao 1961) treballa des de finals dels setanta en processos d'intervenció social amb persones amb discapacitat, desenvolupament comunitari, moviments associatius i promoció de polítiques socials. Està habilitat com a educador social, és llicenciat en filosofia i ciències de l'educació (psicologia), màster en gestió i desenvolupament de recursos humans i doctor en ciències polítiques i sociologia (sociologia). Des de mitjan noranta treballa com a voluntari i com a assessor professional i consultor independent, fonamentalment a Espanya i també a Amèrica Llatina, en relació amb la gestió d'organitzacions d'acció social, el desenvolupament estratègic del tercer sector i les polítiques públiques de serveis socials. Durant quatre anys (2009-2013) ha exercit les responsabilitats polítiques i el servei públic al Govern Basc: com viceconsejero d'Assumptes Socials i com a director d'una fundació interdepartamental per a la innovació sociosanitària. En l'actualitat el seu treball d'intervenció i consultoria social s'orienta preferentment al disseny i acompanyament d'estratègies d'organitzacions del sector públic i del sector voluntari en l'àmbit de les polítiques de benestar i els programes socials en sentit ampli, amb especial interès en la incorporació d'un enfocament comunitari i una gestió eficient sobre la base del coneixement.